En la mayoría de los países en desarrollo, como el Perú, el Estado requiere, principalmente, por limitaciones presupuestales o razones legales, el concurso de sector privado en la provisión y gestión de infraestructuras y servicios públicos.
Sin embargo, dicha limitación no es la única justificante para la participación privada, sino que el Estado busca también la tecnología y el know how que tiene el sector privado, para mejorar la calidad y el nivel de los servicios públicos que presta.
Todos esos factores generan dificultades para que el Estado cumpla con los objetivos de desarrollo de las infraestructuras y la prestación de servicios que les son propios, por lo que resulta imprescindible que el Estado recurra al sector privado para buscar soluciones más efectivas para lograr el bienestar social.
La asociación púbico-privada (APP) es la solución más eficiente y la que optimiza las ventajas del Estado y del sector privado en el desarrollo de las infraestructuras y la prestación de servicios, adoptando múltiples formas en el diseño, construcción y mantenimiento, o edificación, propiedad, explotación y transferencia.
La elección del modelo especifico de APP dependerá de los objetivos que persiga el Estado en cada caso, la naturaleza del proyecto, la disponibilidad de financiación y la actividad económica que sea de dominio del sector privado, lo que debe redundar en una máxima eficiencia y óptimo costo de la infraestructura y servicio público.
Será necesario que el proyecto sea un negocio atractivo para el sector privado, de forma que las empresas se vean incentivadas a invertir en él. A partir de la determinación de la viabilidad económica y financiera del proyecto, deberá establecerse la rentabilidad adecuada para compensar el riesgo al que estará expuesto el sector privado.
En algunos países, con la aprobación de la viabilidad económica y financiera del proyecto del proyecto, el Estado, al mismo tiempo, declara la utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y adquisición de derechos correspondientes, para los fines de la expropiación forzosa, de ocupación temporal o de imposición o modificación de servidumbres. Dicha medida facilita enormemente la expropiación.
Para la ejecución de las obras y el desarrollo del proyecto APP, el inversor privado debe buscar la financiación necesaria. Una parte la aportarán los propios socios de la sociedad de propósito especial (SPV), a través del capital de la misma (recursos propios), y el resto deberá ser aportado por los financiadores externos, por lo general entidades financieras, pero también (cada vez más) fondos de inversión, entidades multilaterales o particulares a través de bonos que emita el proyecto.
La deuda en los proyectos APP suele estructurarse, por regla general, bajo la fórmula de Project Finance, que es una deuda sin recurso al accionista. Esto significa que es el propio proyecto, a través de los flujos que genera, el único que responderá por la devolución de los importes adeudados y del pago de los intereses y comisiones asociados, sin que el financiador pueda acudir a los socios de la SPV en caso de impago.
El Project Finance permite financiar proyectos de inversión de gran envergadura, con flujos de caja estables y suficientes, a juicio del financiador, para repagar a largo plazo dicha deuda, sin más garantía que los activos que componen el proyecto y los flujos de caja de este.
En general, las condiciones de elegibilidad preferidas por las fuentes de financiamiento, son las siguientes:
- Preferencia por proyectos sin riesgo de demanda (proyectos de pago por disponibilidad).
- Menor apalancamiento de los proyectos (porcentaje de la inversión total que estaban dispuestos a financiar).
- Exigencia de garantías a los accionistas de la SPV.
- Aumento de los costos financieros (tipos de interés y coberturas swap).
- Disminución de los plazos y endurecimiento de los ratios de cobertura.
Entre las formas de financiación de una APP se cuenta a (i) la financiación bancaria, (ii) la emisión de bonos por oferta pública o privada, y (iii) la deuda subordinada. La principal ventaja de los bonos sobre la financiación bancaria es el menor grado de injerencia de los bonistas en la operativa y la gestión de la SPV. Mientras que, la ventaja mayor ventaja de la deuda subordinada sobre las otras opciones referidas, es que los intereses devengados pueden deducirse, generando un escudo fiscal.
La manera como el sector privado recupera la inversión realizada para el desarrollo de la infraestructura pública puede darse por (i) el pago directo de parte del Estado (peaje sombra o pago por disponibilidad), o (ii) por pago directo de parte de los mismos usuarios de la infraestructura o servicios públicos.
Bajo la modalidad de peaje sombra, el Estado remunera a la SPV en función al nivel de uso de la infraestructura. En tanto que, el pago por disponibilidad es independiente del número de usuarios del servicio.
Como quiera que, la demanda atendida por el proyecto puede resultar inferior o superior a la determinada por el estudio de viabilidad del proyecto, es conveniente que el mecanismo de pago a diseñarse defina de una manera óptima la distribución del riesgo de demanda entre el Estado y el sector privado.
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