Esta semana el primer ministro y el ministro de economía sustentaron ante el Congreso el proyecto de ley del presupuesto, endeudamiento y equilibrio financiero para el año fiscal 2023. El Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) propuesto asciende a S/ 214.8 mil millones es 9% mayor al del 2022 y equivale al 21% del PBI proyectado para el 2023.
El presupuesto es la principal herramienta de política fiscal del gobierno, así como la tasa de interés de referencia es la principal herramienta de política monetaria del BCRP. Por lo tanto, dada su importancia, la elaboración y aprobación del presupuesto debería tener la misma exigencia de transparencia que la política monetaria. Por ello, la elaboración del presupuesto debe cumplir las reglas fijadas en la Ley de Transparencia Fiscal, que incluyen el Marco Macroeconómico Multianual y la opinión del Consejo Fiscal.
¿La elaboración y aprobación del presupuesto sigue las reglas de transparencia? Lamentablemente no. El presupuesto adolece de dos principales problemas: (i) modificaciones presupuestales, y (ii) nivel de ejecución.
Las modificaciones presupuestales incluyen las modificaciones al PIA que se traducen en el Presupuesto Institucional Modificado (PIM), aparte de las ampliaciones presupuestales realizadas a lo largo del año fiscal y las reasignaciones presupuestales realizadas mediante decretos de urgencia. Un ejemplo reciente es el decreto de urgencia 102-2021 que transfiere S/ 82.8 millones de la Reserva de Contingencia a diferentes Gobiernos Locales y al Programa Nacional de Saneamiento Urbano. La falta de transparencia en estas modificaciones presupuestales es fuente de corrupción.
En el Gráfico 1 se presenta la evolución de los PIA y los PIM para el periodo 2010 – 2022. Observamos que la diferencia entre el PIM y el PIA ha ido creciendo especialmente a partir de la pandemia. Las mayores diferencias entre los PIA y los PIM se dan a nivel de los gobiernos locales y regionales, como resultado de las presiones políticas que ocurren durante la fase de aprobación del presupuesto, para incorporar proyectos individuales de municipalidades distritales. Los alcaldes distritales, por intermedio de los congresistas de sus regiones, cabildean por sus proyectos, muchas veces con motivaciones ilícitas.
En el Grafico 2 se presenta la evolución de las diferencias entre el PIA y el PIM a nivel de los gobiernos locales y regionales. Observamos que en el caso de los gobiernos locales el porcentaje de aumento sobre el PIA supera en casi todos los años el 100 por ciento del presupuesto inicial de apertura. En el caso de los gobiernos regionales la diferencia oscila alrededor del 40 por ciento y ha venido reduciéndose en los últimos años.
El otro problema con la transparencia del presupuesto es el nivel de ejecución del presupuesto institucional modificado (PIM) que se logra a lo largo de cada período presupuestal. El nivel de avance en la ejecución del presupuesto es especialmente bajo con los proyectos de inversión y se da en todos los niveles de gobierno (nacional, local y regional).
En el Gráfico 3 se presenta la evolución del nivel de avance en la ejecución presupuestal de los diferentes niveles de gobierno para el periodo 2010 – 2021. Observamos que los gobiernos locales (municipalidades) son los que tienen el mas bajo nivel de ejecución presupuestal y éste se ha venido deteriorando a lo largo de los años. El gobierno nacional ha mantenido un avance alrededor del 90% mientras que los gobiernos regionales han experimentado una mejora a partir del 2018.
¿Qué hacer para mejorar la elaboración y ejecución presupuestal? La solución pasa por mejorar los cuadros técnicos de los gobiernos locales y regionales. Los cuadros técnicos del gobierno nacional y gobiernos regionales deberían apoyar en la elaboración de los presupuestos y proyectos de los gobiernos locales especialmente de las municipalidades con bajos recursos. De esta manera se reducirían las diferencias entre el PIM y el PIA evitando los cabildeos que se dan entre los alcaldes distritales que pugnan por incorporar al presupuesto la partidas necesarias para la ejecución de obras para sus localidades y que muchas veces son fuente de corrupción.
El problema del grado de avance en la ejecución presupuestal está asociado a la carga burocrática que conlleva la ejecución de los proyectos de inversión. Muchas veces la obtención estudios de factibilidad, expedientes técnicos, estudios de impacto ambiental, licencias de operación y otras trabas burocráticas retrasan la puesta en marcha del proyecto y se traducen en bajos avances de ejecución presupuestal. La solución en estos casos pasa por la simplificación y estandarización de los procedimientos requeridos para la ejecución de proyectos de menor cuantía que permitan su realización en forma ágil y transparente.
Un eficiente proceso de descentralización pasa por tener un monitoreo y control presupuestal descentralizado. El sistema actual centraliza el monitoreo y control en manos del MEF. Decenas de miles de pequeños proyectos son controlados desde Lima creando serios problemas burocráticos en su ejecución. Se requiere adaptar la ley de transparencia fiscal para aplicarla a nivel de gobiernos regionales y locales.
Estamos pagando las consecuencias de un proceso de descentralización ejecutado sin la debida planificación y falta de recursos humanos. La solución no pasa, como se nos hace falsamente creer, por cambiar la Constitución sino por reformar íntegramente la descentralización, mejorando la forma como se administran las regiones y los gobiernos locales. El proceso actual nos ha dado un país con más burocracia y menor eficiencia y eficacia. El actual proceso presupuestario requiere una transformación que tome en cuenta una reforma de la descentralización. De otra manera los presupuestos continuarán siendo una formalidad sujetos al cabildeo y la corrupción. Nuestras autoridades tienen la palabra.
