El Puerto de Chancay emerge como un actor con aspiraciones protagónicas para recalibrar la dinámica del comercio entre Asia y Sudamérica en medio de cambios súbitos en las reglas de juego portuarias internas, una danza geopolítica global de alta conflictividad y un torbellino de intereses y celos regionales.
Tabla de Contenido
- Vaivén de las Reglas de Juego y Trasfondo de Vacío Institucional
- Punto de Vista del Consorcio Inversor del Puerto de Chancay
- Punto de Vista del Interés Público
- Ambigüedad de la Definición de ‘Uso Público’
- Cómo Potenciar al Puerto de Chancay sin Freno ni Desenfreno
- Reflexiones a Manera de Epílogo
- Conclusiones
1. Vaivén de las Reglas de Juego y Trasfondo de Vacío Institucional
Hace poco la Autoridad Portuaria Nacional (APN) denunció a través de la procuraduría el derecho de exclusividad para brindar servicios portuarios por parte del proyecto del Puerto de Chancay (Resolución de Acuerdo de Directorio N° 0002-2024-APN-DIR), después de 3 años en que le otorgara ese derecho (Resolución de Acuerdo de Directorio N° 008-2021-APN-DIR). Vale decir, la APN contra la APN; te quito lo que antes te di; no importa cuánto invertiste.
Y vaya que lo invertido por el consorcio Cosco Shipping Ports Chancay Peru S.A. es relevante. Viene ejecutando el 75% de una inversión de US$ 1.300 millones prevista para la primera etapa del proyecto que culmina a fines de 2024. Queda claro que la actuación de la APN ha sido errática y genera una señal negativa del Perú como destino de inversión.
Sin embargo, el tema es más complejo que eso, pues detrás de la zigzagueante APN, se esconde un marco institucional del sistema portuario nacional que está plagado de vacíos técnicos, trucos y ambigüedades gelatinosas. Parecido a lo que sucede con otros marcos institucionales que mantiene el Perú en servicios públicos tales como agua, electricidad, transporte terrestre, transporte aéreo, etc.
Ello debido a que nos conformamos con las denominadas “Reformas de Primera Generación”, centradas en la estabilización económica y la liberalización comercial y de las inversiones. Para luego quedarnos atascados en “Reformas de Segunda Generación” que nunca llegaron a cuajar, y que supuestamente debían estar centradas en la construcción de un nuevo Estado que impulsara reglas de juego claras y estables, capaces de fomentar la eficiencia, la competitividad y la libre competencia.
2. Punto de Vista del Consorcio Inversor del Puerto de Chancay
Concentrémonos por ahora en los puertos y específicamente en Chancay. Para el Consorcio la exclusividad otorgada no es privilegio ni capricho, sino condición necesaria para garantizar la recuperación de su inversión. Revertir dicha exclusividad amenazaría la viabilidad financiera del proyecto, por ser factor decisivo para mitigar los riesgos inherentes a un proyecto de esa magnitud. Frenaría futuras inversiones del Consorcio y desincentivaría a futuros inversores privados que consideren desarrollar infraestructura crítica en el Perú.
3. Punto de Vista del Interés Público
Desde el punto de vista del interés público, que es el ángulo de una economía social de mercado de sello constitucional, el Perú se rige por dos pilares fundamentales: el marco legal que promueve la inversión privada nacional y extranjera y el que promueve la libre competencia, incluido el artículo 61 de la Constitución Política del Perú, diseñado para combatir prácticas monopolísticas y promover un acceso equitativo al mercado[1].
Desde este otro ángulo, la preocupación gira en torno al riesgo de un impacto negativo en el bienestar general por cauda de la exclusividad concedida al Consorcio, dado su efecto inhibidor de la competencia al favorecer prácticas monopolísticas no intencionadas que, en última instancia, también desincentivarían a terceros inversores privados.[2]
Sin embargo, este riesgo no deriva directamente de la exclusividad otorgada al Puerto de Chancay, sino de la posibilidad legal que tiene dicho puerto y cualquier otro puerto privado de poder brindar servicios portuarios a terceros ejerciendo esa potestad de exclusividad, hasta un umbral de 75% del volumen anual de carga, según el Reglamento de la Ley del Sistema Portuario Nacional. Pasado ese umbral, se establece un mecanismo engorroso e impracticable de desregulación de las tarifas de los puertos de uso público afectados.[3]
4. Ambigüedad de la Definición de ‘Uso Público’
Se trata pues de un marco normativo ambiguo, que trata a puertos que brindan mayormente servicios de uso público como si fueran privados, exonerándolos de seguir las regulaciones que rigen a los puertos concesionados a privados, generándose inequidad entre competidores.
Todo monopolio, privado o público, busca maximizar sus beneficios, lo que logra aumentando sus tarifas o reduciendo su oferta o la calidad de sus servicios. Dado que en el caso de los servicios públicos la demanda es esencialmente inelástica, la conducta monopolista tiene un impacto aún más nocivo para la eficiencia del mercado y los costes de alcanzar el bien común.
Por esa razón, más adecuado sería que puertos privados que manejan una carga significativa de terceros estén sujetos a las mismas regulaciones que los puertos concesionados. En su defecto, debería modificarse el marco normativo reduciendo el umbral de 75% a 40% o 50%, asegurando que los precios de transferencia aplicados a las empresas vinculadas con los accionistas del puerto privado sean consistentes con los de la libre competencia. Este cambio no solo alinearía la normativa portuaria con las prácticas internacionales más eficaces, sino que también fortalecería la seguridad jurídica y la equidad en el mercado portuario peruano.
Otro cambio deseable sería instituir la necesidad de exigir a los terminales privados la entrega a la APN de información estadística detallada diaria referente a la carga movilizada de terceros, así como su divulgación transparente accesible abiertamente online.
INDECOPI y OSITRAN deben tener roles activos en supervisar y regular los servicios portuarios brindados a exclusividad a terceros, asegurando que se respete las normas de competencia y se prevenga las prácticas monopólicas.
Desde la perspectiva de los inversionistas, una regulación más clara y justa podría significar una transición hacia operaciones más transparentes y predecibles. Aunque esto pueda implicar asumir un costo inicial en cumplimiento normativo, a largo plazo podría proteger a todos contra riesgos legales y favorecer la integración en cadenas logísticas globales.
Para los exportadores e importadores, una mejor regulación de puertos privados ofrecería un campo de juego más nivelado, garantizando el acceso a servicios portuarios a precios competitivos y con estándares de calidad garantizados. Esto es especialmente crucial en un país como el Perú, donde el comercio exterior es un motor de la economía.
Para los actores logísticos competidores habría mayor oportunidad de competir en términos equitativos, especialmente para aquellos que no tienen capacidad de invertir en infraestructura portuaria propia.
[1] “El Estado facilita y vigila la libre competencia. Combate toda práctica que la limite y el abuso de posiciones dominantes o monopólicas. Ninguna ley ni concertación puede autorizar ni establecer monopolios.”
[2] El Artículo 3° de la Ley del Sistema Portuario Nacional (N°27943), subraya como lineamiento esencial de la Política Portuaria Nacional “La promoción del libre acceso, la leal competencia y libre concurrencia al mercado de los servicios portuarios.
[3] El Artículo 20° de dicho reglamento establece, sin mayor justificación técnica, que: “En los casos que en un puerto o terminal portuario de uso privado el porcentaje de servicios portuarios prestados a terceros no vinculados supere el 75% del volumen anual de carga movilizada en las instalaciones portuarias, la APN solicitará a la Comisión de Libre Competencia de INDECOPI, opinión técnica respecto a la existencia de competencia entre los servicios prestados por los puertos de uso público y los puertos de uso privado en la zona de influencia comercial. De verificarse la existencia de competencia se determinará la desregulación de los servicios prestados en los puertos de uso público durante el resto del ejercicio; en caso contrario, el administrador portuario del puerto de uso privado no podrá durante el resto del ejercicio cobrar por
los servicios que preste a terceros, precios mayores a aquellos establecidos para servicios portuarios en puertos de uso público en su zona de influencia comercial.”
5. Cómo Potenciar al Puerto de Chancay sin Freno ni Desenfreno
Sin duda que el Puerto de Chancay es un proyecto prometedor, para sus inversionistas y para el desarrollo del país. Con una inversión de US$ 1,300 millones, en su primera etapa contará con 4 muelles de una profundidad aproximada de 14.7 a 15.7 metros, que le permitirá recibir buques de hasta 18,000 a 24,000 TEUs (Twenty-foot Equivalent Units).
Una de sus mayores ventajas es su ubicación estratégica, cercana a Lima y al Puerto del Callao, proyectada como el trayecto más corto a China en el marco del proyecto de “La Nueva Ruta de la Seda” promovida por el gigante asiático en su afán de liderar el comercio mundial en el Siglo XXI. También Chancay puede ser un nodo de acceso de la carga brasilera a la Cuenca del Pacífico en su proyección hacia China.
A pesar de estas ventajas, es prematuro hablar de “Megapuerto”. Un puerto que maneja alrededor de 10 millones de TEUs al año suele entrar en esa categoría. El puerto de Shangay, primer puerto mundial, mueve 47.3 millones de TEUs, escoltado por Singapur con 37.9 millones de TEUs y otros tres puertos chinos. Incluso Rotterdam, el principal puerto de Europa, ocupa el décimo lugar con sus 14.5 millones de TEUs, mientras que el puerto de Long Beach con 8.1 millones de TEUs ocupa el puesto 20° y es donde actualmente desembarcan los buques de gran calado para su trasbordo a buques menores que atienden gran parte del comercio a Sudamérica.
En su primer año de operación (2025) Chancay moverá 1 millón de TEUs, menos de la mitad de la carga que moviliza el Callao (2.5 millones de TEUs) y por debajo de Pisco (1.7 millones de TEUs). Recién en 2030 Chancay podría estar aproximándose al movimiento del Callao, con 15 muelles en acción, si se cumple el programa de inversión del Consorcio, por un total de US$ 3,500 millones.
Ciertamente hay posibilidad de que en el tiempo se sumen otras inversiones que añadan valor agregado a las mercancías y contribuyan a la ganancia de competitividad del Puerto de Chancay, aunque ello dependerá de diversos factores.
Uno de ellos es el potencial comercial que tiene el Perú con sus 21 acuerdos comerciales regionales y bilaterales, lo que podría ser un imán para atraer inversiones a zonas económicas especiales orientadas a la reexportación con valor agregado.
Otro factor crucial es el desarrollo logístico, sobre el cual pende un inmenso signo de interrogación. Pues supone una elevada calidad del planeamiento y gestión del desarrollo urbano y de articulación logística, en un entorno en el que reina la improvisación de una gama amorfa de actores estatales, perplejos ante tremendo reto: municipio distrital de Chancay, municipio provincial de Huaral, municipio distrital de Ancón, municipio provincial del Callao, municipalidad de Lima, ministerios de transportes, de vivienda, etc.
La debilidad institucional y la falta de visión a largo plazo del Ejecutivo y del Congreso atentan también contra una halagüeña perspectiva. En particular, hace falta una política de Estado logística internacional y una ley que cree un sistema de zonas económicas especiales con reglas claras, homogéneas y estables a largo plazo.
También hace falta desarrollar un sistema de transporte y logística eficiente que conecte Chancay con Ancón y el Callao, considerando rutas de acceso, modos de transporte (carretera, ferrocarril, marítimo) y tecnologías de gestión logística. La integración de sistemas inteligentes de transporte puede optimizar los flujos de carga y pasajeros.
Para aspirar a ser un verdadero hub Chancay debe dejar de ser Chancay, para ser Chancay-Ancón-Callao. Lo ‘mega’ empieza en la clusterización de todos los actores logísticos relevantes, no en su disociación motivada por pugnas y afanes monopolistas cortoplacistas.
6. Manera de Epílogo
Son inmensos los obstáculos a ser sorteados por Chancay para que pase de ser puerto a ‘megapuerto’. La mayor virtud y el mayor pesar del Puerto de Chancay es tener detrás a China y su monumental proyecto de la Nueva Ruta de la Seda que busca redefinir el eje de la economía mundial, asegurando su abastecimiento de materias primas para continuar industrializándose y consolidar sus exportaciones globales.
Virtud y pesar porque el valor logístico y comercial de Chancay será un apéndice del valor geopolítico y geoestratégico de la ruta de la seda. Chancay será un jugador entre muchos otros que podrían pasar de suplentes a titulares, según los intereses circunstanciales de China, en su búsqueda de acceso seguro a recursos cruciales y mercados emergentes, mitigando riesgos geopolíticos.
¿El Perú tiene claros objetivos estratégicos a largo plazo? ¿Nuestros políticos tienen conciencia de la arena movediza en que nos moveremos si dependemos en demasía de oriente, sin tener nuesto propio norte? ¿Cómo balancear la influencia de China con los imperativos nacionales y garantizar que la modernización no se convierta en una nueva dependencia sin desarrollo sostenible, sin industrialización endógena, sin equilibrio entre atracción de inversiones y libre competencia? La respuesta espero la tengan ustedes.
7. Conclusiones
- La errática actuación de la APN revocando derechos anteriormente concedidos, no sólo erosiona la confianza de los inversores, sino que también desestabiliza el clima de inversión, poniendo en riesgo futuras iniciativas de infraestructura crítica.
- Las ambigüedades del marco normativo del sistema portuario peruano, como las incertidumbres en torno a la definición de ‘uso público’, afectan las perspectivas de expansión de los puertos.
- La exclusividad en la prestación de servicios portuarios es una necesidad imperativa para asegurar la recuperación de las inversiones y la sostenibilidad de las operaciones a largo plazo.
- Sin embargo, la potestad de ejercer esa exclusividad en servicios a terceros hasta un umbral del 75% del volumen anual de carga en puertos privados crea barreras significativas para nuevos entrantes, tiene un efecto inhibidor de la competencia y potencialmente eleva los costos para los usuarios finales.
- En cualquier caso, el principio de exclusividad debe ser entendido como excepción a la regla del principio general de libre competencia, sin eximir al puerto privado de sujetarse a mecanismos de supervisión y transparencia en la rendición de cuentas sobre las cargas movilizadas.
- El Puerto de Chancay tiene ventajas notorias de ubicación estratégica, profundidad atractiva para buques de gran calado y cercanía a Lima y al Puerto del Callao, aunque ellas no lo convierten de la noche a la mañana en un megapuerto.
- El valor estratégico del Puerto de Chancay en última instancia dependerá del papel que le toque jugar en el ajedrez geopolítico de China y su Nueva Ruta de la Seda.
- También dependerá de la calidad de los circuitos logísticos de interconexión multimodal y de una gobernanza sustentada en una visión compartida y articulación armónica entre todos los stakeholders.
- Se requieren políticas de estado claras y homogéneas para las zonas económicas especiales y un marco regulatorio que promueva efectivamente la reexportación con valor agregado.
- La falta de una infraestructura logística integrada y eficiente entre Chancay, Ancón y el Callao es un obstáculo crítico que necesita ser abordado con urgencia.
8. Recomendaciones
- Estabilizar el Marco Regulatorio: Implementar políticas consistentes y predecibles en la regulación portuaria para fortalecer la confianza de los inversores y asegurar un entorno de inversión estable.
- Clarificar Definiciones Normativas: Definir claramente términos críticos como «uso público» en la legislación portuaria para eliminar ambigüedades que comprometen la expansión y operación eficiente de los puertos.
- Revisar el Umbral de Exclusividad: Considerar la reducción del umbral de exclusividad del 75% en la prestación de servicios a terceros para fomentar una mayor competencia y reducir barreras de entrada para nuevos actores.
- Fortalecer la Supervisión y Transparencia: Asegurar que los puertos privados estén sujetos a rigurosos mecanismos de supervisión y mantener una transparencia total en la operación y rendición de cuentas.
- Desarrollo Estratégico del Puerto de Chancay: Continuar con el desarrollo sustentable de la infraestructura del Puerto de Chancay, aprovechando su ubicación estratégica y profundidad para atraer más tráfico de buques de gran calado.
- Evaluar el Impacto Geopolítico: Monitorear y evaluar continuamente el impacto de las dinámicas geopolíticas, especialmente la influencia de China a través de la Nueva Ruta de la Seda, en las operaciones y estrategias del puerto.
- Mejorar la Interconexión Multimodal: Invertir en la mejora de los circuitos logísticos de interconexión multimodal entre Chancay, Ancón y el Callao para optimizar la eficiencia logística y el manejo de cargas.
- Políticas Integradas para Zonas Económicas Especiales: Establecer y ejecutar políticas claras y coherentes para el desarrollo de zonas económicas especiales que incentiven la inversión y la reexportación con valor agregado.
- Fomentar la Colaboración entre Actores: Promover una gobernanza colaborativa y una visión compartida entre todos los stakeholders involucrados en el desarrollo y operación del Puerto de Chancay.
- Infraestructura Logística Avanzada: Desarrollar y modernizar la infraestructura logística para conectar eficazmente Chancay con otros nodos logísticos clave en Perú, asegurando la integración de servicios y la optimización de recursos.
