Se necesita una Reforma Tributaria Integral
El resultado económico del sector público no financiero se define como la diferencia entre los ingresos y gastos del sector público. Cuando los ingresos son superiores a los gastos, se obtiene un “superávit”. En caso contrario se incurre en un “déficit”. Como los ingresos y gastos del gobierno son muy volátiles, se acostumbra a medir el resultado económico como el acumulado de los últimos 12 meses. Asimismo, para poder hacerlo comparable a lo largo de los años y con otros países, es usual expresarlo como porcentaje del PBI.
Como se puede apreciar en el Gráfico 1, hace más de 9 años que el resultado económico del sector público viene siendo deficitario. Este año vamos camino a registrar un déficit de 4% del PBI, que está muy lejos de la meta trazada por el MEF (2.5%) en su informe de actualización del Marco Macroeconómico Multianual (MMM) de abril de este año. Como consecuencia el MEF se ha visto obligado, una vez más, a ajustar las metas del déficit y de la relación deuda/PBI para este y los próximos años. De acuerdo con el Decreto Legislativo promulgado esta semana, el déficit no podrá ser mayor a 2.8% este año y 2.2% en 2025, hasta ubicarse en 1.0% del PBI en 2028. Al mismo tiempo la deuda pública no deberá exceder al 38% del PBI. Lejos han quedado los años en que las cuentas fiscales presentaban superávits y la deuda era inferior al 24% del PBI.
¿Por qué el gobierno se ha visto obligado a ajustar las metas del déficit fiscal y de la relación deuda/PBI? Son tres las razones. La primera es que el gobierno se siente imposibilitado de reducir sus gastos tanto corrientes como de capital sin incurrir en un costo político que podría significar la vacancia presidencial. La segunda es que los ingresos tributarios vienen contrayéndose y no hay forma de revertir esta tendencia sin una profunda reforma tributaria, que el gobierno tampoco está dispuesto a realizarla. La tercera razón es el continuo incremento de los intereses pagados por la deuda pública, que ya están alrededor del 2% del PBI y que continuarán su tendencia creciente debido al aumento de la deuda y la elevación de las tasas de interés.
En el Gráfico 2 se muestra la evolución de los ingresos (en azul), y los gastos no financieros del sector público (en rojo) expresados como porcentaje del PBI. Adicionalmente se muestra la evolución de los intereses pagados por el gobierno (línea verde en escala derecha). Observamos que actualmente, la brecha entre ingresos y egresos, medida en la escala de la izquierda del Gráfico es de 2.1% del PBI (línea roja = 21% menos línea azul = 18.9%) a la que hay que sumar el 1.8% del PBI del pago de intereses para llegar al 3.9% del déficit total registrado en el mes de junio.
La ley de transparencia fiscal que regula los límites del déficit fiscal y la relación deuda/PBI establece que cuando se sobrepasen los límites establecidos, se debe proceder a un ajuste de los gastos, a un ajuste de los ingresos o a una combinación de ambos. El gobierno no ha realizado ninguno de estos ajustes, en su lugar ha optado, una vez más, por la salida cómoda: cambiar la ley y recurrir a un mayor endeudamiento. Y para ello ha contado con la complicidad del Congreso que ha aprobado los cambios propuestos por el MEF.
¿Cuáles van a ser las consecuencias de los continuados ajustes de los topes del déficit y de la relación deuda/PBI? La primera consecuencia será el aumento de la deuda pública que, debido a que se contrae a mayores tasas de interés, se traducirá en mayores pagos de intereses. Este mayor pago de intereses le quitará espacio fiscal al gobierno en los próximos años.
La segunda consecuencia y tal vez la más dañina, es la repercusión en la credibilidad del país por parte de las clasificadoras de riesgo soberano. El repetido uso de la salida fácil de cambiar los topes de la regla fiscal incidirá en la percepción de los mercados de deuda y podrá conducir a la rebaja de nuestra calificación por debajo del grado de inversión. En estas circunstancias, el costo del endeudamiento se elevará, tanto para el Estado como para el Sector Privado y el país será menos atractivo para los inversionistas extranjeros.
¿Qué se debería hacer? En lugar de ajustar la ley de transparencia, el gobierno debería proceder a un drástico ajuste de los gastos y a una profunda reforma tributaria. El próximo MMM del mes de agosto es la mejor oportunidad. El MMM sentará las bases del presupuesto para 2025 y los siguientes 3 años y por lo tanto, debe reflejar un ajuste radical tanto de los gastos gubernamentales como de los supuestos sobre los ingresos.
La reforma tributaria debería contemplar la separación de los ingresos mineros de los no mineros. Los ingresos mineros son volátiles y por lo tanto debería contemplarse la creación de un fondo soberano que regule la utilización de estos recursos para fines presupuestales. Esta reforma debería incluir la reforma del Canon y la reducción del número de regímenes especiales a fin de reducir la informalidad y la evasión.
La reforma tributaria debe contemplar una ley de coparticipación tributaria que regule la participación de las regiones de los ingresos provenientes de cada categoría de impuesto, dándoles flexibilidad a las regiones de ajustar sus propias tasas y definir sus ingresos, a fin de lograr una verdadera descentralización.
Sin embargo, la flexibilidad de ajustar sus propias tasas debe asociarse a una mejora del manejo de las cuentas fiscales de cada región y deberá hacerse en forma progresiva. La ley de coparticipación debe venir acompañada de leyes de transparencia fiscal a nivel regional a fin de garantizar su estabilidad financiera. Las autoridades tienen la palabra.
