La pandemia ha agudizado el desbalance de las cuentas fiscales. Por un lado, el gasto corriente ha acelerado su crecimiento en el 2020 (21.6%) en desmedro de la inversión pública (-9.1%) y, por otro lado, la recaudación tributaria ha caído 16%. La caída de la recaudación se ha dado en todas las categorías de impuestos (ver Tabla 1). Como consecuencia, la presión tributaria ha caído a niveles que no se veían desde el primer gobierno de Alan García (13.4% del PBI), una de las más bajas de la región.
Lo más preocupante es la caída de las contribuciones sociales (-7.5%) que revela el aumento del desempleo abierto y el incremento de la informalidad. A lo anterior hay que sumar el incremento en el pago de intereses de la deuda pública (9%) que deberá continuar incrementándose en los próximos años como consecuencia del crecimiento de la deuda pública generada por los abultados déficits fiscales
En este contexto llama la atención la abundancia de medidas populistas por parte de los candidatos de derecha e izquierda: Bonos universales, reparto de víveres, construcción de vías férreas, autopistas de 4 vías por todo el Perú, postas médicas, hospitales en cada distrito, agua y desagüe, trabajo para todos. ¿Quién puede estar en desacuerdo con estos buenos propósitos? El problema es que este diluvio de ofrecimientos populistas no viene acompañado de medidas concretas para el aumento de la recaudación tributaria que permita su financiamiento. Los candidatos se limitan a señalar objetivos generales sin indicar medidas concretas para lograrlos: (i) Eliminar y reducir gastos tributarios; (ii) Reducir la informalidad para ampliar la base tributaria; (iii) Combatir la evasión fiscal; y (iv) Crear un impuesto a la riqueza y otros nuevos tributos. Inclusive las propuestas de reputadas consultoras locales y de especialistas tributarios carecen de sustento porque parten de premisas equivocadas. Pareciera que existiera un consenso de que la única salida en el corto plazo es aumentar la deuda pública hasta que el crecimiento de la economía se encargue de restablecer el equilibrio de las cuentas fiscales. Esto es muy preocupante porque la deuda pública ya representa el 38 % del PBI y cada vez será más difícil acceder a los mercados financieros internacionales. Solamente en el 2020 el pago de intereses se incrementó 9%.
La mayoría de los analistas económicos no reconocen que la verdadera causa de la baja recaudación en el Perú es el desempleo y la informalidad. El desempleo y la informalidad se originan en los excesivos trámites, permisos y otros sobre costos que impone el Estado a los formales. Estos sobre costos no pueden ser asumidos por aquellos que tienen baja productividad y no les queda más remedio operar en forma informal o semi formal. A pesar de ello contribuyen en forma importante a la generación de empleo, pero de baja calidad. La informalidad no se va a solucionar simplemente con 40 años de crecimiento económico como lo sostiene el ministro de economía.
Nuestras autoridades y muchos de los candidatos piensan que para aumentar la productividad del país basta realizar inversión en infraestructura como puentes, carreteras, grandes proyectos de irrigación, gaseoductos, refinerías u otras para cerrar la brecha de infraestructura. Lo que no perciben es que este tipo de inversión beneficia prioritariamente al sector formal y solo llega limitadamente o a través del chorreo a los sectores informales o más pobres de la economía. El chorreo funciona cuando el sector pobre o informal es un sector minoritario de la población pero no cuando se tiene un nivel de informalidad que supera el 80% si incluimos el desempleo abierto.
¿Cómo afecta esta concepción a la política tributaria? Lo principal es reconocer que la informalidad es la solución y no el problema. Aumentar la productividad del informal es más fácil que aumentar la productividad del formal porque la productividad de los informales parte de una base muy baja y son la mayoría. A la informalidad no se le combate sino se le ayuda a que aumente su productividad. Identificando las razones porque su productividad es baja es como se soluciona el problema.
El informal si paga impuestos. Paga el IGV (excepto en el caso de contrabando y actividad ilícita). No paga impuesto a la renta porque esta exonerado por su nivel de ingresos. Lo que no paga son las contribuciones a EsSalud y/o ONP. Lo que motiva a un emprendedor a ser informal es que los costos de ser formal (licencias, contador, libros, tasas municipales y de inspección, etc.) de lejos superan a lo que tendría que pagar como impuestos o contribuciones. Con los avances en la informática estos sobre costos se podrían eliminar. Una licencia se debe emitir pero no debe costarle al emprendedor.
La informática no debe utilizarse solamente para fiscalizar al formal. Debe utilizarse prioritariamente para reducir los costos de cumplimiento tributario y propiciar la formalización del contribuyente. La creación de un monotributo (que incorpore el RUS y el pago de EsSalud y ONP) juntamente con la eliminación de las necesidades de un contador, libros y pago de licencias y tasas municipales como se hace en Argentina, Brasil, India e Israel, permitiría reducir significativamente la informalidad en el corto plazo. Este mismo esquema se podría aplicar en el sector agropecuario si se elevara la productividad del agricultor especialmente de la zona altoandina.
Con la introducción del monotributo en estos dos ámbitos se podría lograr formalizar mas de 4 millones de contribuyentes en un periodo de dos años. Esta formalización, permitiría aliviar los problemas financieros de EsSalud y la ONP y posibilitaría el establecimiento de un régimen previsional y de salud en forma ordenada en el mediano plazo.
En el corto plazo se requiere un shock extraordinario de ingresos mientras se plantea una reforma tributaria integral que genere fuentes estables de recaudación, tomando en cuenta las nuevas modalidades de transacciones económicas (comercio electrónico) y las necesidades de proteger el ambiente (carbon tax).
El shock extraordinario de ingresos se obtendría otorgando excepcionalmente dos amnistías tributarias: (i) Eliminación de intereses y moras de deudas tributarias antiguas, actualmente en litigio y que SUNAT viene perdiendo en el TC, y un fraccionamiento atractivo del principal con el cual se podría obtener entre 2 a 4 mil millones de soles; y (ii) Amnistía a la repatriación de capitales no declarados eliminando las contingencias penales y reduciendo las tasas tributarias asociadas al impuesto a la renta no pagado, mejorando las condiciones de la amnistía efectuada por PPK que fue mal implementada, lo cual permitiría la repatriación entre 5 a 10 mil millones de dólares con la consecuente inversión y generación de empleo productivo y recaudación adicional.
En el mediano plazo la reforma tributaria integral debe incluir una reforma para que la política tributaria esté a cargo del MEF y la administración tributaria a cargo de la SUNAT. La política tributaria no debe tener como objetivo solamente una mayor recaudación sino, además, la generación de puestos de trabajo formales, mejora de la progresividad del sistema tributario (ingreso a la renta negativo) y la protección del medio ambiente (carbon tax). El punto de partida debe ser la dación de una ley de coparticipación tributaria que regule la distribución de cada tributo entre el gobierno central y los gobiernos locales. En este rubro destacan la redistribución del Canon del impuesto a la renta, el IGV, el ISC y el impuesto predial.
Por su parte la reforma de la administración tributaria debe contemplar el establecimiento de un directorio similar al del BCRP en la SUNAT. Este cambio permitiría focalizar el objetivo de la SUNAT en la formalización mas que en la maximización de la recaudación y mejorar su gobernanza. De igual manera se deben eliminar funciones como la fiscalización de insumos para el narcotráfico y focalizarse mas en el combate al contrabando que es fuente de informalidad y evasión tributaria.
