13/03/2017

Incentivos, inversión y gasto: Los cambios detrás del Invierte.pe – Parte II

inversion-publica

Por: Paola Pierina Lazarte Castillo

Blogger de Alerta Económica

La principal conclusión que deja el Decreto Supremo N° 027-2017-EF que aprueba el reglamento del Invierte.pe, es que el nuevo sistema aún no se encuentra listo. Quedan muchos cabos sueltos que comprometerían el avance de la inversión pública en el país, de no ser por la facultad de optar por la aplicabilidad de las disposiciones del SNIP o del Invierte.pe para los proyectos en marcha antes de la entrada en vigencia del nuevo sistema.

Quizá lo más destacable del remozado sistema de inversión pública sea el interés por crear un único marco normativo para la gestión de la inversión pública. Esto es, ordenar las diferentes formas de gasto de capital que realizan las instituciones públicas, más allá de la ejecución de proyectos de inversión pública (PIP). Anteriormente, el SNIP reconocía como inversión pública a los PIP y a la reposición de activos cuando ésta no involucraba la ampliación de la capacidad productiva de la infraestructura pública; mientras que el gasto de capital en equipamiento o infraestructura temporal no definitiva (fuera de la ejecución de PIP), se regía casi exclusivamente por la Ley de Contrataciones, en línea con las intervenciones programáticas de cada sector.

El nuevo sistema da un paso adelante en reconocer la necesidad de ordenar los distintos gastos de capital en un marco único de inversión pública. Para ello, parte por establecer tipos de inversiones fuera de la ejecución de proyectos de inversión pública, los que se suponen seguirán un trámite diferente al de los PIP. Aunque el reglamento no establece aún los procedimientos para cada tipo de inversión, resulta contra-intuitivo afirmar lo contrario. Estas inversiones son las inversiones de rehabilitación, optimización y las inversiones de reposición. La Tabla (Cuadro comparativo sobre los tipos de inversión en el SNIP y el Invierte.pe) muestra las definiciones en detalle, así como una comparación con el SNIP.

Acto seguido, el Invierte.pe reconoce que no todos los proyectos de inversión pública tienen la misma naturaleza: existen algunos proyectos que por sus características y/o tamaño son pasibles de ser simplificados, generando ahorros de tiempo en la ejecución del gasto de inversión. En esta categoría se encuentran los proyectos de inversión estándar, que son aquellos proyectos que por el diseño homogéneo del proceso de producción pueden ser replicables o estandarizables. Además, el nuevo sistema establece umbrales de inversión que no modifique en más de un 20% la capacidad productiva de los servicios creados y/o intervenidos. A estos se les denomina inversiones de ampliación marginal.

Hasta aquí, la lógica del MEF parece implacable: inversión orientada al cierre de brechas, gestión de la inversión en infraestructura en un sistema integrado que fortalece la fase de programación y planeamiento, y, reducción de plazos de ejecución a través de la segmentación de los tipos de intervención en infraestructura por tamaño o complejidad de los proyectos, y capacidad de ser estandarizados. Así, el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones o Invierte.pe, pasa de ser un mero sistema administrativo que establece los criterios de evaluación y límites al accionar de los servidores en materia de inversión pública, a pretender ser además un sistema administrativo para la gestión de infraestructura pública, y esto resulta de lejos un terrible error.

¿En qué sustento mi opinión? A pesar de los tantos y preocupantes vacíos del reglamento, es posible observar que las inversiones de optimización de la oferta, rehabilitación y reposición no son más que intervenciones de mantenimiento correctivo de la infraestructura pública y de los activos no financieros que hay en ella. Conceptualmente, mantenimiento e inversión no son ajenos: un adecuado mantenimiento de los activos no financieros hoy, incide en las decisiones de inversión de activos mañana. ¿Por qué estaría mal que el Invierte.pe aborde estos temas? Por una simple razón: especialidad. La diferencia entre gestión de inversión y gestión de infraestructura trasciende lo semántico y el MEF parece no comprender que la problemática del mantenimiento de infraestructura (i) trasciende el ciclo de inversión sobre el cual ejerce rectoría, y (ii) no requiere de más rigideces “top-down” poco especializadas, para que funcione de manera efectiva. ¿Se imaginan al MEF explicándole a un ingeniero agrícola los tipos de mantenimiento, los sistemas de información que deben generar y además los procedimientos para llevar a cabo el mantenimiento de canales de regadío?

Actualmente, el mantenimiento preventivo o correctivo de activos e infraestructura pública es incipiente, cuando no inexistente en la gestión pública peruana. Algunos sectores cuentan con lineamientos y/o programas de mantenimiento, pero que en su mayoría están orientados a ejecutar gasto corriente en actividades menores y superficiales que no ayudan a optimizar la vida útil de los activos. Se requiere aprovechar las diversas opciones que la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y el Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública ofrecen para poder abordar el problema de raíz: procesos definidos, personal calificado, herramientas estándares, sistemas de información integrado en los tres niveles de gobierno y sistemas de monitoreo para toma de decisiones adecuadas. También, se requiere que las decisiones sobre el mantenimiento e inversión, sean resultado de un asset management por parte de las entidades públicas; y no sólo decisiones sobre indicadores ad hoc de brecha construidos con información de dudosa calidad y continuidad.

Coincidirá usted en que estas ideas van más allá de la creación y/o actualización del inventario que propone el Invierte.pe. Quizá el MEF tenga una mejor manera de explicar cómo es que las precitadas inversiones no se traslapan con las decisiones de mantenimiento. Quizá el MEF logre explicar también cómo es que el Invierte.pe dinamizará la inversión pública y promoverá crecimiento económico. Basta con ponerse en los zapatos de un gestor público cuyo desempeño es usualmente medido por su avance en la ejecución de su presupuesto: ¿es que acaso a un alcalde, no le resultará más conveniente programar proyectos de inversión pequeños o inversiones en activos que toman menos tiempo y que son más fáciles de ejecutar, a proyectos de alto impacto en el cierre de brechas pero que pasan por mayores exigencias y trámites? Saque usted sus propias conclusiones.

Finalmente, una recomendación: en el nuevo esquema del Invierte.pe, las unidades formuladoras serán las encargadas de la formulación y evaluación de los proyectos e inversiones, es decir, serán juez y parte. Ya el SNIP, con unidades independientes para ambas funciones, iba arrojando evidencia que los proyectos de inversión pública se encontraban mal formulados (sino, revisen los informes previos de la Contraloría General de la República para las Obras por Impuestos). En términos de calidad de la inversión, ¿cómo es que planea ser riguroso el Invierte.pe en este aspecto?; y en términos de tiempo, ¿cómo es que se piensa controlar la “burocracia” que se creará al interior de cada unidad formuladora entre ambos procesos, para la creación de una cadena de responsabilidades funcionales ante las acciones de control de la Contraloría?

Sigo pensando que el gran cuello de botella no es la formulación sino los procesos de contratación de expediente técnico, obras y supervisión; y si considero que la planificación de infraestructura y su programación debían ser fortalecidas, pero esta última debía pasar por la revisión integral del arreglo institucional detrás del funcionamiento del SNIP.

Tiempo al tiempo.

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