La Reconstrucción Nacional

Jorge Baca Campodónico
Escribe: Jorge Baca Campodónico
Economista Principal de MAXIMIXE

El Poder Ejecutivo ha enviado al Congreso para su aprobación un proyecto de ley que dispone la creación de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCA). En esta entrega analizamos algunas de las implicancias del proyecto de ley presentado por el ejecutivo.

La ARCA estará a cargo de un Director Ejecutivo con rango de ministro y contará con autonomía funcional, administrativa, técnica y económica. La ARCA ejercerá sus funciones durante 3 años pudiendo ser prorrogado su plazo hasta por un año.  Su accionar será monitoreada por un directorio presidido por el Presidente del Consejo de Ministros (PCM), e integrado por el Ministro de Economía y Finanzas, el Ministro de Transportes y Comunicaciones, el Ministro de Agricultura y Riego y el Ministro de Vivienda, Construcción y Saneamiento. LA ARCA también podrá recibir donaciones provenientes de personas naturales o jurídicas nacionales y extranjeras.

El financiamiento de las obras de reconstrucción será con cargo al Fondo para intervenciones ante la ocurrencia de desastres naturales (FONDES) y por los presupuestos institucionales de las entidades involucradas en el plan de reconstrucción (ministerios, gobiernos regionales, y gobiernos locales). Los gastos corrientes de la ARCA también se harán con cargo al FONDES y en este caso se incorporan al presupuesto institucional de la PCM.

El proyecto de ley no presenta el plan de reconstrucción, sino que plantea que este sea elaborado por la ARCA y aprobado por el Consejo de Ministros. La ARCA elabora, coordina y ejecuta “El Plan” a través de Ministerios, o entidades del Gobierno Nacional, Gobierno Regional o Gobierno Local o directamente a través de terceros.

El proyecto de ley autoriza a la ARCA y a las entidades involucradas en El Plan a realizar contrataciones de bienes, servicios, obras y consultorías conforme a la adjudicación simplificada de la ley de contrataciones del estado sin que se aplique el límite fijado para dicha modalidad en la ley del presupuesto. La ARCA no estará sujeta a la aprobación de un reglamento de organización y funciones y otros instrumentos de gestión.

El ámbito de aplicación del proyecto de ley es todo el territorio nacional y su aplicación es obligatoria por encima de la ley de descentralización, la ley orgánica del poder ejecutivo, la ley de gobiernos regionales, la ley de municipalidades y la ley del sistema nacional de control y de la contraloría general de la república y en general cualquier ley que se aponga a lo dispuesto en el proyecto de ley.

El proyecto de ley no menciona montos de financiamiento de la ARCA, pero a juzgar por los montos necesarios para la reconstrucción que diferentes entidades privadas han presentado estaríamos hablando de 15 a 20% del presupuesto total del sector público. Adicionalmente estamos hablando de alteraciones del presupuesto que van más allá del presupuesto de este año y se extienden potencialmente hasta el fin del actual periodo gubernamental.

El alcance de la norma presentada al Congreso supera el obtenido por las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso el año pasado. La norma no solo busca supeditar la ejecución del presupuesto, pero también las normas orgánicas del poder ejecutivo y poderes regionales, municipales y órganos de control.

Utilizando como pretexto, las necesidades apremiantes de la reconstrucción generadas por el desastre del Fenómeno del Niño, el ejecutivo busca obtener carta blanca para la ejecución de obras que en principio requieren de un debate nacional ya que se está definiendo lo que será el país en los próximos 30 o 50 años.

Buscar la aprobación de un significativo porcentaje del presupuesto público de los próximos 4 años, sin presentar un plan de lo que se quiere hacer es pedir que el Congreso renuncie a su función legislativa consagrada por la Constitución.

Nadie niega la carencia de técnicos calificados y con la experiencia en labores de prevención y rehabilitación especialmente en los gobiernos regionales y locales, pero eso no exime al gobierno de presentar un plan detallado de lo que se intenta realizar para su aprobación por el Congreso. Lo que el proyecto de ley presentado por el ejecutivo busca es que un porcentaje significativo del presupuesto de los próximos 4 años (es decir lo que resta del actual gobierno) solo requiera de la aprobación del Consejo de Ministros.

El marco legal vigente del presupuesto público consagra la metodología programática, es decir el presupuesto debe ser elaborado por programas que expliciten la gestión por resultados. La metodología programática asocia el presupuesto asignado con las metas a alcanzar. Las metas de avance físico asociadas a los indicadores deben ser parte integrante del cuadro lógico que asocia los resultados de avance físico al presupuesto asignado a cada programa.

En este contexto, lo más sensato sería que el gobierno se abocara a elaborar con urgencia 5 programas de reconstrucción (uno para cada región directamente afectada por el Niño y uno para el resto del país). La existencia de un solo programa, como plantea el proyecto de ley, conllevará innecesarios debates sobre la asignación de recursos para cada región y dificultará su aprobación por el Congreso.

Cada programa debería detallar las obras a realizar, así como el plazo de ejecución y el monto asignado en las siguientes áreas: (i) mitigación; (ii) rehabilitación; y (iii) reconstrucción y prevención. Cada programa debe contemplar actividades a nivel de cuenca en: (i) ordenamiento de territorio; (ii) infraestructura de riego; (iii) puentes y carreteras; (iv) vivienda, urbanismo y saneamiento; y (v) escuelas y postas médicas.

La experiencia que el país ha tenido con el otorgamiento de las facultades delegadas no ha sido buena. La principal razón del fracaso ha sido la carencia por parte del gobierno de un plan coherente. Los casos de corrupción y el fenómeno del Niño han acabado con los pocos logros de este gobierno.

La situación de emergencia por la que vivimos exige la participación de todos los peruanos y de todas las esferas del gobierno. Lo que está en juego es el futuro del país para los próximos 30 o 50 años. Las labores de reconstrucción y prevención van más allá de una simple reposición de un puente o carretera. Se requiere de un amplio debate nacional que genere consenso entre todos los peruanos.

En estas circunstancias, el Congreso debería considerar la creación de una “oficina de presupuesto del congreso” de gran capacidad técnica que sirva de contrapeso al ejecutivo en la elaboración del presupuesto y de soporte técnico a las iniciativas parlamentarias. Se requiere que el debate para la aprobación del presupuesto público no se limite al mero cotejamiento de las partidas presupuestales, sino a una evaluación técnica de los avances físicos de cada programa. Este es el verdadero sentido de una gestión por resultados en el sector público. Se requiere la existencia de un alto nivel técnico dentro del Congreso para realizar esta labor.

Jorge Baca Campodónico

Economista Principal de MAXIMIXE

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