La reforma tributaria

Jorge Baca Campodónico
Escribe: Jorge Baca Campodónico
Economista Principal de MAXIMIXE

En anteriores entregas hemos comentado sobre la necesidad de que el Ejecutivo y el Congreso se pongan de acuerdo para aprobar tres reformas urgentes que impiden el relanzamiento del modelo económico que tan buenos resultados nos ha dado en los últimos 25 años. Por no aprobarlas, el Gobierno está dejando pasar la oportunidad de oro que significa la recuperación de los precios de los minerales.

La primera es la reforma laboral. Sobre esta en un reciente artículo, Antero Flores-Aráoz se ha pronunciado: “¡si no hay solución, el desempleo continúa!“.  Y la solución pasa por eliminar el exagerado formalismo que conduce a la informalidad y la reincorporación compulsiva al trabajo de quienes fueron despedidos. Cuando hablamos de la urgente necesidad de flexibilizar el mercado laboral para generar empleo formal, nos referimos básicamente a estos dos puntos.

Las otras dos reformas urgentes son la reforma tributaria y la reforma del Sistema Previsional y de Salud. Sobre estas reformas también se han manifestado muchos analistas. Especialmente ahora que sabemos que el déficit fiscal del 2017 llegó a 3.2 % del PBI y que el de este año será mayor al 3.5 % (ver Gráfico 1). En esta entrega presentamos algunas ideas que pueden contribuir al debate de estas dos reformas ya que ellas están vinculadas entre sí.

En un reciente artículo, Santiago Acosta-Ormachea, Sergio Sola y Jiae Yoo, del Fondo Monetario Internacional, utilizando datos de panel que cubren 70 países (23 de ingreso alto, 23 de ingreso medio y 24 de ingreso bajo) para el periodo de 1970 – 2009 han concluido que incrementando los impuestos indirectos y reduciendo los impuestos directos se aumenta el crecimiento del PBI de medio y largo plazo. Esta correlación es más fuerte para los países de medio y alto ingreso que para los países de ingreso bajo. En forma simplificada podemos decir que este estudio demuestra que reducir el impuesto a la renta aumenta el potencial de crecimiento del PBI en el mediano  y largo plazo.

Tradicionalmente, las reformas tributarias se han basado en mejorar la eficiencia, equidad, neutralidad y simplicidad administrativa del sistema impositivo. A partir de 1976, como consecuencia del trabajo pionero de Stanley Surrey, se introdujo como objetivo adicional de toda reforma tributaria la reducción de los gastos tributarios (“tax-expenditures”).

Sin embargo, en los últimos 25 años, se ha generado un crecimiento explosivo de la informalidad, especialmente laboral, que ha minado los sistemas impositivos de la mayoría de países con incidencia mayor en países de ingresos medios como el nuestro.

El crecimiento de la informalidad laboral ha puesto en jaque el financiamiento de los sistemas previsionales y de salud.  Los altos sobrecostos laborales han ahuyentado la creación de puestos de trabajo formales y han propiciado la informalidad. El avance de la tecnología hace que una empresa pueda emigrar rápidamente de un país con altos sobrecostos laborales a otro país que ofrezca mejores condiciones ya que la apertura comercial facilita la importación de bienes de cualquier país.

En este contexto, es necesario redefinir los objetivos de una reforma tributaria. El objetivo de creación de trabajo formal debería pasar a ser un objetivo prioritario. El criterio de eficiencia del sistema tributario medido por la “pérdida de peso muerto” o “dead-weight loss” de la economía tiene que ser ajustado para incorporar el nivel de informalidad de una economía. El impacto de un tributo, o su modificación, en la generación de empleo formal es un concepto que debe pasar a ser prioritario en la definición de una reforma tributaria.

La reducción del impuesto a la renta empresarial de 31 % a 21 % en los EUA y la anunciada reducción de 30 % a 15 % en Inglaterra, son reformas tributarias que apuntan en la dirección de generar mayor empleo formal a través de la reducción de impuestos directos. En países como EUA e Inglaterra el impacto en la creación de empleo formal es directo debido a la baja informalidad que existe en estos países.

Si aplicáramos similares medidas en el Perú, las grandes beneficiadas serian las empresas mineras y las actividades de alto contenido de capital. Estas actividades son las que, en proporción, demandan menos empleo formal. La solución pasa por crear un mecanismo que reduzca el impuesto empresarial proporcionalmente a la creación de empleo formal.

¿Cómo funcionaría este mecanismo? Los sobrecostos laborales (contribución previsional, seguro de salud, gastos de educación, entrenamiento, etc.) efectivamente pagados durante un año pasarían a constituir un crédito tributario a utilizar contra el impuesto a la renta empresarial a ser pagado con la regularización del impuesto del mes de marzo de cada año. De esta forma las empresas verían reducir su tasa impositiva en forma proporcional al número de empleados formales registrados con la empresa.

¿Ha sido probado este mecanismo en otros países? Un mecanismo similar ha sido probado en Jamaica en los últimos tres años con excelentes resultados sobre la reducción de la informalidad. Sin embargo, no puede ser aplicado en forma aislada. Tiene que implementarse dentro de una reforma tributaria integral que incluya una reforma de la administración tributaria.

La reforma tributaria integral tiene que incluir la reforma del sistema previsional y de salud. De más está mencionar que la reforma laboral es un elemento necesario para el éxito de la reforma tributaria si es que queremos que la reforma tenga por objetivo principal la creación de trabajo formal. La reforma de la administración tributaria debe apuntar a la simplificación del sistema tributario que facilite el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias y la formalización de la economía.

La revolución de la tecnología de la información debe ser utilizada para la simplificación del sistema tributario y no para aumentar su complejidad. La eliminación de los regímenes especiales debe ir acompañado de una simplificación de los requerimientos del régimen general a fin de posibilitar la formalización de la economía.

Resta saber si el Ejecutivo y el Congreso estarán a la altura de las circunstancias para trabajar en conjunto la aprobación de estas reformas. Dado el escenario internacional favorable, es el momento oportuno de aprobar estas reformas que nos permitirán reactivar la inversion y retomar el crecimiento sustentado de la economía.

Jorge Baca Campodónico

Economista Principal de MAXIMIXE

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