La presión tributaria es el porcentaje del PBI recaudado por el Estado por concepto de impuestos, tasas arancelarias y otros tributos. La mayoría de los países considera que las contribuciones (a sistemas estatales de pensiones y salud CSS) son parte de la presión tributaria. Si al concepto de presión tributaria se le agrega las contribuciones a fondos privados de pensiones (AFP) y las regalías o canon pagados al Estado se obtiene el monto total que representa el concepto de presión fiscal.
En la Tabla 1 se presenta la presión tributaria y fiscal, elaborada por el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) con asistencia del BID, para 24 países de Latinoamérica y el Caribe para el año 2017. La tabla incluye una apertura por tipo de impuesto Observamos que el Perú registra una de las presiones tributarias más bajas de Latinoamérica y el Caribe (ALC). De hecho, la presión tributaria del Perú (16.8%) se encuentra muy por debajo del promedio ALC (23.3) y solo supera a países como Panamá, Bahamas, y Guatemala, conocidos por su baja imposición tributaria.
Similares conclusiones se llegan si se aplica el concepto de presión tributaria. Aun a nivel de tipo de impuestos, el Perú se encuentra por debajo del promedio del ALC en todos los impuestos excepto el IGV. ¿Por qué el Perú tiene tan baja presión tributaria? No podemos culpar a la Sunat por ineficiencia, porque la Sunat es considerada una de las más eficientes de la región. Tampoco podemos culpar la baja presión tributaria a bajas tasas impositivas porque estas son similares a las del resto de la región. Es verdad que la evasión tributaria es elevada en el país, pero no es suficiente para explicar la baja presión tributaria. Por lo tanto, la explicación debe residir en los elevados “gastos tributarios”.
EL GASTO COMO HERRAMIENTA
Los gastos tributarios se definen como los gastos en que incurre el gobierno cuando otorga a determinados contribuyentes, exoneraciones, excepciones, reducción de tasas, deducciones, créditos fiscales, o cualquier otro incentivo tributario. Un ejemplo típico de gasto tributario es la existencia de dos tasas del IGV, una “estándar” y otra menor para ciertos tipos de bienes, por ejemplo, los libros.
El IGV no cobrado en la venta de los libros es un gasto tributario. Otro ejemplo es la exoneración del impuesto a la renta a las actividades en regiones de la Selva o en Zonas Francas. Un gasto tributario no es malo en principio. Es una herramienta más de política fiscal. Pero su aplicación debe ser transparente y evaluada permanentemente para determinar su conveniencia. Muchos países, incluyendo el Perú, presentan presupuestos de gastos tributarios como parte del proceso de aprobación del Presupuesto por el Congreso.
En la Tabla 2 se presentan los Gastos Tributarios de los países de Latinoamérica y el Caribe que presentaron presupuestos de gastos tributarios para 2017. La tabla ha sido compilada por el CIAT. Los gastos tributarios se presentan como porcentaje del PBI y para los principales tipos de impuesto. Observamos que, contrario a lo que uno esperaría, el Perú presenta una de las proporciones (con respecto al PBI) más bajas de la región. Especialmente si excluimos a Colombia, Panamá y Bolivia que solo reportan parcialmente sus gastos tributarios. ¿Por qué el Perú muestra tan baja proporción de gastos tributarios? Lo que ocurre es que el Perú no reporta todos sus gastos tributarios.
En particular, el Perú no reporta los gastos tributarios asociados a los regímenes tributarios especiales como el RUS, RER, y el Mype Tributario. Los regímenes especiales peruanos son seudo “monotributos” que deberían simplificar, pero no eliminar, el impuesto a la renta, el IGV, el selectivo al consumo, y sobre todo las contribuciones sociales (ONP y EsSalud). Sin embargo, en la realidad, esto no sucede. La introducción de una tasa fija (en algunos casos de 20 soles mensuales), asociada a hipotéticos niveles de ventas, genera un enorme gasto tributario que no es reportado por la Sunat en su informe anual de gastos tributarios. ¿A cuánto asciende el gasto tributario asociado a los regímenes tributarios especiales? El Estado no tiene cálculos precisos al respecto. Según la Sunat, existen más de 2 millones 200 mil contribuyentes en los diferentes regímenes especiales que tributan por todo concepto alrededor de 148 millones de soles mensuales, es decir 1,776 millones al año.
FÓRMULA TRIBUTARIA
Si asumimos que cada contribuyente de los regímenes especiales tiene un promedio de 2 trabajadores (datos estimados de la encuesta nacional de hogares, ENAHO) entonces existen alrededor de 4 millones 400 mil trabajadores asociados a los regímenes especiales. Si asumimos que el valor agregado (ventas menos gastos = PBI) generado por los contribuyentes de los regímenes especiales es al menos igual al sueldo mínimo de sus trabajadores, entonces estaríamos hablando de un valor agregado mensual de 4,092 millones de soles (930 soles x 4.4 millones) que equivale a un valor agregado anual de 49,104 millones de soles.
Considerando una tasa de impuesto a la renta de 10% y una tasa de 18% para el IGV, llegamos a una recaudación potencial por concepto de IGV y Renta de 13,749 millones de soles (49,104 x [0.10 + 0.18]). Si a la cifra anterior le restamos los 1,776 millones al año recaudado por concepto de regímenes especiales llegamos a un estimado de los gastos tributarios asociados a los regímenes especiales por concepto de IGV y renta, es decir 11,973 millones de soles equivalentes a 1.71% del PBI.
Adicionalmente tenemos que considerar que los regímenes especiales introducen un gasto tributario asociado a las contribuciones sociales de pensiones y salud. Si asumimos nuevamente un salario mínimo por cada trabajador en estos regímenes especiales, estaríamos hablando de un gasto tributario equivalente a 900.24 millones de soles mensuales (4.4 millones de trabajadores x [120.90 ONP + 83.70 EsSalud]). Es decir, 10,803 millones anuales equivalentes a 1.54% del PBI. Si se eliminaran estos dos gastos tributarios nuestra presión tributaria se elevaría a niveles similares a la presión fiscal de Chile y nos permitiría eliminar el actual déficit fiscal.
De paso se reduciría la informalidad ya que un número significativo de trabajadores pasaría a aportar a la ONP y EsSalud contribuyendo a aliviar los problemas financieros por la que atraviesan estas entidades. El MEF en su Marco Macroeconómico Multianual (MMM) apuesta a que la generalización de la factura electrónica va a contribuir significativamente a elevar la recaudación y a reducir la informalidad. Esto no será posible mientras subsistan los gastos tributarios asociados a los regímenes especiales.
