Reforma del Sistema de Pensiones

Jorge Baca Campodónico
Escribe: Jorge Baca Campodónico
Economista Principal de MAXIMIXE

Durante la pasada campaña electoral el futuro del sistema de las AFP y del sistema previsional en general fue tema de debate, pero no se presentaron propuestas concretas y solo se llegó al consenso de que el sistema requiere una reforma integral. El partido triunfante se comprometió al asumir el gobierno a presentar una propuesta de reforma para lo que se creó la Comisión de Protección Social (CPS), conformada por un grupo de profesionales técnicos y académicos independientes. Recientemente la CPS divulgó su informe final “Propuestas de Reformas en el Sistema de Pensiones, Financiamiento en la Salud y Seguro de Desempleo”. En esta entrega hacemos un análisis de la propuesta de reformas en el sistema de pensiones contenido en dicho documento. Por motivos de espacio no analizamos las propuestas sobre el sistema de salud ni del seguro de desempleo.

En el Gráfico 1 se presentan las proyecciones del INEI de la población peruana para dos grandes grupos: (i) población de mayores de 15 hasta 65 años que corresponde a la población en edad de trabajar; y (ii) la población de mayores de 65 años que corresponde a los habitantes con derecho a jubilación.  Adicionalmente en el Gráfico 1 se presenta la evolución del ratio entre estos dos grupos. Este ratio representa el número de personas activas (15 a 65 años)  por cada persona jubilada. Observamos que la población peruana activa (15 a 65 años) tenderá a estabilizarse alrededor de los 28 millones, mientras que la población pasiva (mayores de 65) se estabilizará alrededor de los 7 millones. Estos números se traducen en una relación de dependencia de 4. Es decir, por cada 4 potenciales aportantes al sistema de pensiones habrá un potencial pensionista.

En la actualidad el número de potenciales aportantes es 22 millones, pero solo 3.5 millones contribuyen a la ONP o una AFP. La razón principal de esta situación es la informalidad laboral. Si los porcentajes de informalidad se mantienen, el problema del sistema previsional se agravará debido a que cada año habrá una proporción mayor de jubilados con derecho a una pensión. El problema será aún más álgido si se amplía la cobertura del programa no contributivo Pensión 65.

La reciente ley del retiro de hasta 95.5 % de los fondos de las AFP afectará mayormente a la ONP ya que esta última requiere un mínimo de 20 años de contribución para otorgar pensiones que en la mayor parte de los casos no llegan al salario mínimo y sin derecho de retirar sus fondos como es el caso actual de los aportantes a las AFP.

La CPS propone un sistema conformado por tres componentes con activa participación del Estado: (i) un componente subsidiado que garantice protección básica universal con un rol activo del Estado de apoyo  a los segmentos poblacionales de mayor vulnerabilidad; (ii) un componente contributivo orientado a la población en la cúspide de la pirámide en la que el Estado juegue un papel regulador; y (iii) un componente mixto orientado a los segmentos intermedios en la que el Estado juegue un rol promotor.

A nuestro parecer, la idea de introducir el concepto de la pensión básica universal es conceptualmente buena y es lo más positivo de la propuesta de la CPS. El problema es su financiamiento. La CPS plantea que la pensión básica universal sea subsidiada por el Estado. Los niveles extremadamente bajos de la presión tributaria del país dejan poco campo de maniobra para un esquema no contributivo como el planteado por la CPS.

Por ejemplo, si el objetivo fuera otorgar una pensión básica universal de un salario mínino mensual (S/ 850), en el 2050 se otorgarían pensiones equivalentes a 81,600 millones de soles (8 millones de jubilados por 850 soles por 12 meses). Si asumimos una contribución promedio de 1,500 soles por año por ciudadano activo (entre 18 y 65 años) correspondiente a tres tramos de contribuciones obligatorias (400 los de ingresos bajos, 1,000 soles los de ingresos medios y 2,000 los de ingresos altos) independiente de si el trabajador estuviera en el sector formal o informal. Bajo estos supuestos, la recaudación estaría alrededor de los 42,000 millones y se necesitarían 39,600 millones de soles para poder cubrir los 81,600 millones requeridos. Si asumimos un rendimiento de 6 % anual, para generar los 39,600 millones se requeriría un fondo de 660,000 millones de soles que tendría que ser generado a lo largo del periodo 2018 – 2050.

Las cifras mencionadas en el párrafo anterior nos dan una idea del elevado costo fiscal que tendría un esquema de pensión básica universal si este esquema fuera no contributivo.  De otra manera la pensión mínima garantizada tendría que estar muy por debajo del sueldo mínimo.

En lo que respecta a los otros dos componentes propuestos por la CPS, nos parece que la idea de juntar la ONP y las AFP en un solo esquema contributivo es acertada. Sin embargo, la idea de crear una entidad centralizadora en manos del Estado no pareciera ser la mas eficiente. El objetivo de la reforma debería ser tener un sistema previsional simple y fácil de administrar. La creación de dos componentes, uno contributivo y otro mixto agrupados en un organismo centralizador estatal va contra el objetivo de tener un sistema simple. La creación de “Comités de Notables” y “Gestoras de Cartera de Inversión” va contra el objetivo de facilitar su administración.

La propuesta busca aumentar sustancialmente la cobertura del sistema contributivo actual mediante la creación automática de una cuenta individual para todos los peruanos en edad de trabajar (formales e informales). La unidad centralizadora estatal, que se crearía sobre la base de la actual ONP, se encargaría de administrar los ahorros previsionales de cada peruano en edad de trabajar y canalizarlos a las gestoras de carteras de inversión.

A nuestro parecer la creación de la unidad centralizadora estatal encargada de la recaudación es contraproducente. Bastaría con encargar la recaudación a la Sunat que ya viene haciéndolo para la ONP. La Sunat podría encargarse de la recaudación de los aportes al sistema de pensión universal y del sistema contributivo unificado. Los costos de recaudación y administración de las actuales AFP se reducirían significativamente.

La propuesta contempla una serie de incentivos fiscales para fomentar la cultura de ahorro previsional. Estos incentivos incluyen subsidio a las contribuciones de jóvenes de menores ingresos, contribuciones estatales complementarias (“matching contributions”), y facilitación de aportes a las cuentas individuales de capitalización vía facturas de gasto (por ejemplo, facturas de telefonía celular).

El problema con los incentivos propuestos es que estos fomentan el ahorro previsional pero no la formalización de la economía que es el verdadero problema del sistema previsional. Una solución más efectiva seria aplicar el esquema utilizado por las autoridades de Jamaica. Este esquema consiste en dar un crédito tributario equivalente a los aportes previsionales de una empresa. El crédito tributario se aplica sobre la regularización del impuesto a la renta. De esta forma se elimina una de las principales cuñas contra la formalización del mercado laboral. Si esta medida va acompañada de una flexibilización laboral de las normas establecidas por el TC sobre el despido, se abrirían las puertas para la formalización de la economía.

En resumen, podemos concluir que la propuesta de la CPS es un buen punto de partida para un proyecto de ley de reforma previsional a ser debatido en el Congreso. Este debate debería ser parte de un debate más amplio que incluya la reforma tributaria y la flexibilización laboral.

Jorge Baca Campodónico

Economista Principal de MAXIMIXE

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