03/03/2015

Supervisar o fiscalizar a las APP

MAXIMIXE

A  raíz de mi participación en un equipo de consultores, he considerado oportuno escribir sobre un tema muy interesante que puede originar polémica. Me refiero a la función de supervisar que tienen los organismos supervisores a las asociaciones públicas privadas encargadas de una concesión para la explotación de una infraestructura pública.

Me refiero a la tendencia del enfoque que le da el organismo regulador a su función supervisora. A pesar de que siempre se hace mención a supervisar, este concepto es aplicado como sinónimo de fiscalizar, a pesar que no tiene el mismo significado. Quizás haya personas que discrepen de la opinión que se plantea en este artículo y otras que, concordando con estas ideas, actúan en forma diferente inconscientemente como producto de su deformación profesional o de su experiencia.

El Estado al dejar de gestionar directamente la infraestructura pública por el de darla en concesión a una empresa, cambia su rol de ejecutor por el de supervisor. La experiencia de operar, al cual han estado acostumbrados los funcionarios públicos, ha estado siempre acompañado de la fiscalización de parte de los órganos de control correspondientes, ha originado a que se piense que la empresa privada asume el rol de operar y el Estado que ha dejado de operar, está en la obligación de asumir la función de fiscalizar.

Además, si el Estado ha tenido el monopolio de la explotación de la infraestructura, los servidores públicos que eran operadores del Estado – en muchos casos – asumieron la labor de supervisar a las empresas privadas con un enfoque de fiscalización. El cambio de rol de parte del Estado, implica además de tener un enfoque nuevo y diferente como es la de gestionar con una orientación de satisfacer a los usuarios, lo cual no la tenía por razones que la gestión política no la promueve.

La política orienta la gestión hacia la producción y no a la atención del usuario. Primero es cumplir con todas las normas y procedimientos establecidos – aunque sean ineficaces – y luego – si es que se preocupa – por los resultados de su gestión y su impacto en la atención de la demanda.

Han pasado décadas de este nuevo rol y sin embargo, creo que aún es necesario precisar los conceptos para una mejor relación estado – empresa, situación que se presenta también en otros países, inclusive a aquellos que son referentes en concesiones a nivel mundial. Considero que en ambos lados, tanto en el Estado como en el sector privado, en el mundo académico y en la población en general, subsisten aún problemas en la comprensión del rol supervisor del organismo regulador.

Las asociaciones públicas privadas han y están cumpliendo un importante rol para reducir la brecha de la infraestructura, asumiendo riesgos inherentes al negocio, financiando inversiones y consolidando la cultura de pago por el derecho de usar la infraestructura o por recibir un servicio. Aún no se ha cubierto dicha brecha y creo que debemos seguir desarrollando esta modalidad de gestión, corrigiendo los errores cometidos en la concepción y estructuración de los proyectos, acelerando los procesos para la entrega de los terrenos, mejorando en la gestión de supervisión de parte de los organismos reguladores y optimizando la gestión de parte de los concesionarios.

La fiscalización es una función que le corresponde a la Autoridad para verificar el cumplimiento de las normas y están orientadas para la aplicación de multas por la comisión de infracciones establecidas en las normas vigentes de parte de las empresas que realizan una actividad económica. También se fiscaliza las labores que cumplen los funcionarios públicos, incluyendo a aquellos que tienen la función de supervisar a las empresas privadas o públicas que explotan infraestructura. El rol del fiscalizador es pues, la de sancionar por las infracciones previstas en las normas, como en el campo penal el fiscal tiene la función de acusar por los delitos cometidos y su actuación está enmarcada dentro de dicho esquema.

El rol del supervisor es la de procurar que la empresa brinde los servicios que sean de satisfacción de los usuarios, verificando el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los respectivos contratos de concesión.

Un ejemplo a mencionar que demuestra el enfoque mencionado, es el comentario que recibí que se pensaba multar a una empresa porque habían decidido que la línea blanca que divide los carriles de una carretera tenga quince centímetros de ancho en lugar de los diez establecidos en la norma, a pesar que la concesión era auto sostenible y por ende el mayor costo que se incurría era asumida por la propia empresa a pesar que la decisión significaba una mejor visibilidad y una mayor seguridad vial. No tengo información sobre el final de este episodio; pero ello demuestra el enfoque de los supervisores que incluye a los funcionarios de aquellas empresas que se encargan de la supervisión de las inversiones. También implica la necesidad de ajustar las normas de parte del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

Por tanto el rol del supervisor es distinto al del fiscalizador, él trata que todos los colaboradores a su cargo – a quienes supervisa – trabajen en forma armónica e integrada para lograr los objetivos de su área y/o de la empresa.

En ese sentido el rol supervisor de las asociaciones públicas privadas debería por tanto, actuar como un gerente general de una organización, tratando que los servicios que brinda la empresa privada sean en los niveles de calidad establecidos en los contratos y que cuenten con la satisfacción de los usuarios, coadyuvando con el concesionario para solucionar los problemas que afronta la empresa cuya solución se encuentran fuera de su alcance, no significando por ello que no pueda sancionar en los casos de incumplimientos de obligaciones estipuladas en los contratos de concesión.

Por otro lado, el procedimiento para aplicar las sanciones por las infracciones a las normas se deben regir de acuerdo a las disposiciones legales vigentes y no deben ser incluidos en los contratos de concesión en forma específica y debe ser aplicado por la Autoridad respectiva y no por el Supervisor. El incumplimiento de obligaciones establecidas en los contratos de concesión sí deberán ser penalizadas por el Supervisor de acuerdo a estos contratos.

Por lo expuesto es importante que la persona que ocupe el cargo de una gerencia de supervisión de un organismo regulador, deberían contar con la experiencia gerencial y directiva exitosa para que pueda tener la capacidad de asumir el rol con un enfoque de un supervisor y no la de un fiscal. Designar a un fiscalizador como supervisor, es como designar a un abogado defensor a un profesional cuya única experiencia ha sido la de haber actuado como un fiscal acusador, designación que estoy seguro tendría una mayor probabilidad de tener resultados negativos.

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