Juan Sánchez Sánchez
Banca de Inversión

Asociaciones público-privadas (APP) que hacen más eficientes los servicios públicos

Existen tres modalidades para proveer servicios de infraestructura pública: (i) obra pública, (ii) asociación público-privada (APP), y (iii) privatización. Bajo la obra pública el sector privado construye un proyecto, recibe un pago determinado y, una vez ejecutada la obra, concluye su vínculo contractual con el Estado. Por el contrario, cuando una empresa privada construye o mejora la infraestructura pública bajo un contrato de APP debe operarla y mantener la misma durante el plazo del contrato. La privatización difiere de una APP porque la infraestructura se transfiere en forma permanente a la empresa privada, asumiendo ésta los riesgos del activo.

La obra púbica puede comprender incluso la provisión de equipos, sin embargo, no considera las etapas del ciclo de proyectos orientadas a brindar la operación y mantenimiento, mucho menos tiene como objetivo asegurar la provisión del servicio a los usuarios en los niveles de servicio deseados.

Bajo obra pública, se consideran las modalidades de ejecución siguientes:

a) Administración Directa: La entidad pública utiliza sus propios recursos para realizar la ejecución. No cuenta con ningún tercero o privado para ejecutar la obra, solo con su propio personal, equipos o maquinaria e infraestructura.

b) Administración por Contrata: La entidad pública mediante un procedimiento de selección encarga la ejecución de la obra a una empresa constructora. La administración por contrata a su vez tiene dos sistemas de contratación:

  • (i ) Sistema de Suma Alzada, se aplica cuando las cantidades, magnitudes y calidades de la prestación están definidas en los planos, especificaciones técnicas, memoria descriptiva y presupuesto de obra, que forman parte del Expediente Técnico. Este sistema se aplica a obras de edificación.
  • (ii) Sistema de Precios Unitarios, se aplica en las obras públicas cuando no se conoce con exactitud o precisión las cantidades o magnitudes requeridas. Este sistema se utiliza en obras donde hay grandes movimientos de tierras, como carreteras, saneamiento, canales, presas, entre otros.

También se han establecido dos regímenes especiales para la contratación pública convencional, tales como (i) obras por impuestos (contrato público de obra), y (ii) contratos de gobierno a gobierno.

Bajo el mecanismo de obras por impuestos, las empresas privadas adelantan el pago de su impuesto a la renta para financiar y ejecutar directamente, de forma rápida y eficiente, proyectos de inversión pública que los gobiernos subnacionales y las entidades del gobierno nacional priorizan.

Una vez finalizada la ejecución o avance de dichos proyectos, el Tesoro Público (léase el Estado) devuelve el monto invertido a la empresa privada mediante Certificados (CIPRL O CIPGN) que podrán ser utilizados para el pago del impuesto a la renta. Posteriormente, las entidades públicas devuelven al Tesoro Público, el monto financiado para la ejecución de sus proyectos.

Por otro lado, bajo el mecanismo de contratación de gobierno a gobierno, un gobierno contrata bienes, servicios u obras que serán prestados por otro gobierno conforme a los mecanismos y condiciones pactadas entre ambos, lo cual permite que se logre una gran variedad de objetivos y beneficios para ambos gobiernos. Los principales objetos que se contratan bajo esta modalidad son(i) transferencia de tecnología, (ii) infraestructura, y (iii) bienes complejos y equipamiento de defensa y armas.

Hoy en día el mecanismo de contratación de gobierno a gobierno es de uso extendido en el ámbito internacional. Donde tradicionalmente ha tenido un mayor desarrollo es en el sector defensa, alcanzando gran relevancia por permitir el comercio de servicios y material militar, debido a razones estratégicas y de seguridad.

El empleo del contrato de gobierno a gobierno permite que se logre una gran variedad de objetivos y beneficios para ambos gobiernos. Por el lado del gobierno contratante, se obtienen beneficios como el aprovechamiento de la experiencia y know how, economía de escala, acceso a proveedores internacionales en condiciones paritarias, destaque de profesionales experimentados, entre otros; mientras que, por el lago del gobierno contratista, además de los ingresos y presencia internacional, destaca la apertura de nuevos mercados para sus empresas, iniciando un proceso de internacionalización. Ello, sin perjuicio de que dichos contratos abren la puerta a nuevas relaciones entre ambos gobiernos en un horizonte de colaboración internacional mutua a largo plazo.

La modalidad de asociaciones público-privadas (APP) es una de las modalidades de participación de la inversión privada más eficientes bajo el régimen de colaboración entre el sector público y el privado. Bajo la APP se distribuyen de manera adecuada los riesgos del proyecto y se destinan recursos preferentemente del sector privado, para la implementación de proyectos en los que se garanticen niveles de servicios óptimos para los usuarios.

Las APP se implementan mediante contratos a largo plazo, en los que la titularidad de las inversiones desarrolladas puede mantenerse, revertirse o ser transferidas al Estado, según la naturaleza y alcances del proyecto y a lo dispuesto en el respectivo contrato. Estas modalidades pueden ser de concesión, operación y mantenimiento, gestión, así como cualquier otra modalidad contractual permitida por ley.

La actual definición de APP que se utiliza en el Perú y en muchas partes del mundo ha sido construida bajo un marco legal tomando como referencia las mejores prácticas de nivel internacional, que consideran elementos como una asignación adecuada de riesgos entre los sectores público y privado y que en todas las fases del desarrollo de una APP se contempla el principio de Valor por Dinero, que busca la combinación óptima entre los costos y la calidad del servicio público ofrecido a los usuarios, a lo largo de la vida del proyecto.

Dependiendo del nivel de transferencias de riesgo entre las partes o más precisamente a la parte privada, constituida como la Sociedad de Propósito Especial (SPE o SPV), internacionalmente los proyectos APP pueden clasificarse en:

A. Build – Operate – Transfer (BOT)

Bajo esta modalidad, una SPV se compromete a:

  • (i) Construirlo (build), buscando la SPV la financiación necesaria.
  • (ii) Explotarlo (operate) durante un plazo determinado, obteniendo el beneficio que le permita retribuir a la SPV lo construido más el margen de beneficio que le corresponda.
  • (iii) Transcurrido el plazo pactado para explotarlo, revertirlo o transferirlo (transfer) devolviendo la gestión y explotación –con sus beneficios- a quien ya es su propietario desde el final del plazo pactado.

B. Build – Own – Operate – Transfer (BOOT)

Un BOOT, construye (build), posee (own), explota (operate) y transfiere (transfer). Permite al inicialmente interesado encargar la ejecución y explotación de un proyecto a una SPV sin pagar previamente nada por ello, pasando a la SPV la explotación de lo construido durante un plazo suficiente para cobrar lo ejecutado y devolver con ello la financiación.

C. Build – Own – Operate (BOO)

Cuando el período estimado de vida útil de los activos del proyecto que la SPV va a poseer y explotar coincide aproximadamente con el tiempo de explotación necesario para resolver deudas y remunerar a los accionistas de la SPV, no tiene mucho sentido que se transfiera la propiedad al final.

D. Build – Lease – Transfer (BLT)

Aunque parezca que la diferencia de BLT con BOT pueda ser reducida, las consecuencias del BLT en Project Finance son importantes. En BLT, la SPV construye y gestiona un leasing al inicialmente interesado en su construcción que es quien suele operarla. De acuerdo con el leasing, con la última cuota transfiere la propiedad de los activos explotados

E. Design – Build – Finance – Operate (DBFO)

El constructor constituye una SPV que se encarga de diseñar y construir la infraestructura para el Estado, verdadero propietario de los activos terminados. La SPV debe financiarse durante la construcción y el período de explotación pactado. Los flujos de caja sirven para pagar financiación, remunerar a los accionistas de la SPV y afrontar el pago de los costos de diseño y construcción, y vienen del pago periódico del Estado por la utilización o tráfico de usuarios que haya sido registrado.

F. Design – Construct – Manage – Finance (DCMF)

Esta modalidad consiste en diseñar, construir, gestionar y financiar, aplicado sobretodo en el sector público, con criterios de gestión de la SPV constituida para proyectos BOT, especialmente o principalmente para prisiones o centros sanitarios.

Quizá ninguna de estas modalidades pueda calzar exactamente con la naturaleza y características de un proyecto, por lo que las estructuraciones tendrán que diseñarse para responder a las necesidades que tenga el promotor o titular del proyecto, las capacidades que tiene actualmente y que podría tener en un futuro, las experiencias de éxito que existan, el nivel de riesgo deseado a transferir y a asumir, la capacidad presupuestal de la entidad pública, los plazos y urgencia de implementación del proyecto, entre otros.

Muestra de ello es que, en el Perú, la mayor parte de APPs que se han promovido y adjudicado responden a esquemas de concesiones con estructuraciones DFBOOT y BOT y en algunos casos solo considerando la gestión de los activos y el mantenimiento de los mismos, lo cual evidencia que en la práctica las APPs no responden a estructuraciones predefinidas, como la clasificación internacional de modalidades de APPs antes referida.

La modalidad más conveniente para ejecutar una infraestructura pública también depende de las ventajas intrínsecas que tiene tanto el régimen de contratación púbica frente a la APP. La ventaja que suele tener mayor peso al tomar la decisión es que, mientras en la contratación pública el diseño (expediente técnico) se orienta en la mayor parte de los casos a minimizar el costo de la obra, al no tener una visión clara de los niveles de servicios que brindará la infraestructura pública, sus estimaciones no necesariamente podrán contribuir a un costo de operación y mantenimiento eficiente. La visión integral de eficiencia entre el diseño, la obra (inversión) y el costo óptimo de la operación y mantenimiento si se logra bajo la modalidad de la APP.

Finalmente, hay que considerar que, hoy en día ya no se concibe una infraestructura pública como un activo físico sino como un activo generador de servicios públicos. Es decir, la inversión pública en un activo (físico o no) será optima cuando éste pueda generar niveles de servicios óptimos para los usuarios (léase, ciudadanos), los cuales sólo serán posibles de garantizar que se obtengan y se brinden en condiciones de oportunidad y calidad, bajo la modalidad de APP.

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