Jorge Chávez Álvarez
Estrategia para la competitividad

¿REFORMA O ANTI-REFORMA TRIBUTARIA?

Vamos a hacer una reforma tributaria que garantice el financiamiento de los nuevos gastos que piensa hacer el gobierno, ha dicho el ministro de economía, Pedro Francke. Y vaya qué gastos está pensando hacer: seguir repartiendo más bonos a la población (como si el país recomenzara la cuarentena absoluta); nombrar a decenas de miles de maestros contratados (así no hayan pasado aprobatoriamente con una evaluación), entregar S/ 1.000 millones a esos maestros por concepto de “deuda social” (habrá que calcular luego cuánto será la “deuda social” con policías, enfermeras, médicos, etc.), transferir S/ 3.000 millones a gobiernos regionales y locales para “destrabar proyectos”, préstamos estatales para el agro, la industria y el turismo, etc.

Francke asegura que su reforma tributaria permitirá recaudar S/ 12.500 millones anuales. Sin embargo, el paquete anunciado contiene una mezcla de subida de tasas impositivas que ahuyentarán la inversión (afectando la recaudación), con medidas efectistas de baja recaudación (como elevar el impuesto selectivo a autos de más de US$ 200 mil, que son escasísimos en el parque automotor quechuoslovaco, incluso sumando el Maserati que se compró Mocha García en Uruguay y el Lexus full equipo al que se aúpa el propio Francke).

Entre ellas, cabe resaltar las siguientes: (1) aumentar las tasas y el efecto recaudatorio del impuesto a la renta de las personas naturales; (2) elevar la progresividad y el efecto recaudatorio del régimen tributario de las empresas mineras; (3) prohibir la aplicación de egresos por pagos de coimas como gasto deducible en el cálculo del impuesto a la renta; (4) gravar la distribución de dividendos de las empresas; (5) elevar la tasa efectiva del impuesto a la renta por ingresos de primera y segunda categoría (alquileres, venta de inmuebles, intereses, dividendos, regalías, enajenación de acciones, etc.); (6) establecer el cobro de IGV a los servicios brindados por plataformas digitales no domiciliadas en el país (Netflix, Spotify, etc.); (7) elevar las tasas del impuesto selectivo al consumo para bienes sujetos a dicho impuesto (cigarrillos, licores, cerveza, vehículos motorizados); (8) elevar el impuesto predial; (9) crear un régimen simplificado del impuesto a la renta para Mypes; y (10) Modificar el régimen único simplificado (RUS) y suprimir el régimen especial del impuesto a la renta y el régimen ‘Mype tributario’.

¿El fisco peruano necesita elevar sus ingresos? Por supuesto que sí. En 2021 el Perú tiene una presión fiscal (% de ingresos fiscales respecto al PBI) cercana al 20%, debajo del promedio latinoamericano (23%). Estamos a un nivel similar al de Ecuador (20,1%) y Colombia (19,7%), por encima de México (16,5%) y Panamá (14,1%), aunque debajo de Brasil (33,1%), Argentina (28,6%) y Chile (20,7%).

Somos un país que recauda poco y, lo poco que recauda, lo gasta pésimo; en una frondosa burocracia y en obras mal priorizadas, mal diseñadas y ejecutadas. Sin embargo, no es con anuncios efectistas ni con la pistola en la sien de los ciudadanos de a pie y de las empresas, que se podrá lograr ese cometido. La baja recaudación obedece principalmente a tres causas concurrentes: la informalidad, la evasión y la elusión tributaria.

Es un sueño de opio creer que se va a recaudar mucho más subiendo las tasas impositivas y olvidándose de combatir las reales causas de la escualidez fiscal.  Por ello, más que pensar (con el ojo picado o el hígado hincado) en subir las tasas impositivas, hay que diseñar un plan riguroso focalizado en 3 objetivos a mediano plazo: (1) reducir drásticamente la informalidad empresarial y laboral, elevando la competitividad y rentabilidad de las Mypes y promoviendo el empleo juvenil calificado; (2) reducir progresivamente la evasión tributaria; y (3) reducir progresivamente la elusión tributaria.

El Perú es el país con mayor informalidad laboral y uno de los tres países con mayor informalidad económica en América Latina. Al estar excluidas más del 90% de las empresas del circuito económico formal, más del 70% de la recaudación es cubierta por las grandes empresas y la fuerza laboral formal.

Además, aquí la evasión tributaria equivale al 8% del PBI, razón por la que dejamos de recaudar el 36% en IGV y más del 50% en impuesto a la renta; tasas que están entre las más altas del mundo. Evadir significa actuar fuera del marco de la ley o infringiéndolo abiertamente para no pagar impuestos o reducir la carga tributaria. Evade impuestos todo aquel que teniendo un negocio permanente no está inscrito en la SUNAT, como también todo aquel que habiéndose inscrito no declara impuestos, o aquel que declara falseando.

Gran parte de las conductas evasoras se realizan a vista y paciencia de la SUNAT, dentro de un contexto de informalidad y de organizaciones delictivas dedicadas al contrabando, la subvaluación y otros delitos comerciales.

En cambio, la elusión tributaria es el uso de los vacíos de la ley para reducir la carga tributaria, buscando que disfrazar los hechos económicos gravados, sustituyéndolos por otros equivalentes que no están gravados o están gravados con menor tasa. Supone el uso de resquicios dentro del marco de la Ley, sin causa real que no sea otra que tratar de evitar que se produzca un acto gravado, bajo la premisa de que ella restringe o prohíbe sólo lo que establece expresamente.

Se estima que en el período 2017-2020 los costos por elusión de impuestos ascendieron a alrededor de S/ 16.000 millones, encima de los S/ 14 mil millones ocasionados por la evasión del impuesto a la renta, aunque debajo de los S/ 22,6 mil millones motivados por la evasión del IGV.

Mientras la evasión tiende a ser masiva, la elusión suele concentrarse en las grandes empresas; principalmente multinacionales que suelen depositar sus ganancias en paraísos fiscales.

Sin embargo, mucho cuidado, pues, así como hay ciertas multinacionales que utilizan los paraísos fiscales para el lavado de dinero (caso Odebrecht) o prácticas elusivas que merman la base tributaria y desvían ganancias, también hay las que los utilizan para evitar una doble tributación arbitraria que afecte sus legítimas ganancias.

El problema aquí es cómo generar la credibilidad internacional necesaria para seguir atrayendo inversiones al Perú, sin ahuyentar los capitales por el temor de que la SUNAT vaya a ser un uso abusivo de las normas anti elusivas.

Actualmente el impuesto a la renta a las empresas vigente en Perú (29,5%) es más alto que la media latinoamericana y, más aún, que la media de los países de la OCDE. Estados Unidos ya ha reducido su impuesto a la renta a las empresas de 35% a 20%. El Perú no puede quedarse atrás.

A mayor ineficiencia, discrecionalidad y arbitrariedad del ente recaudador de impuestos, mayor la incertidumbre para el inversionista. Se estima que la SUNAT le cuesta al Perú alrededor del 1,5% de los ingresos recaudados, más que en la mayoría de los países de América Latina.

A su vez, a mayor ineficiencia del gasto público, menor es la percepción de legitimidad del cobro de impuestos, por lo que mayor es el incentivo a la informalidad, a la evasión y a la elusión tributaria.

La legitimidad también se ve mermada por la ineficiencia, burocratismo y corrupción que ha maniatado la labor de la SUNAT. Se necesita una nueva SUNAT, gobernada por un directorio comprometido con la eficiencia recaudadora, pero también con la facilitación de la inversión y las actividades económicas.

Cabe señalar que las mejores prácticas en materia de reformas de política tributaria recientes -relievadas por el Informe Reformas de política tributaria 2018 (Tax Policy Reforms 2018) de la OCDE- ponen énfasis en la reducción de las tasas impositivas antes que en su aumento. Particularmente, plantean reducir los impuestos a las empresas y a las personas físicas, con el fin de alentar la inversión, el consumo y la participación en el mercado laboral.

Dicho informe presenta las más recientes reformas tributarias realizadas en los 35 países miembros de la OCDE. Enfatiza los casos de Francia, Letonia y Estados Unidos, con gran hincapié en el apoyo a la inversión y algunas medidas diseñadas para aumentar la equidad, como el aumento de los créditos fiscales por ingresos de trabajo, para incentivar la participación en el mercado laboral, evitar la fuga de talentos y contribuir a la progresividad del sistema tributario.

A su vez, diversos países vienen reduciendo el nivel del impuesto a la renta a las empresas, estableciendo mecanismos para atraer inversiones de alto contenido tecnológico, promover un crecimiento más robusto y generar empleos de calidad; de paso que se desincentiva las prácticas elusivas.

A la luz de todo este análisis, vale la pena que el Congreso convoque a un Consejo Consultivo de Expertos para que en equipo con la Comisión de Economía y el MEF se formule un plan de reforma tributaria que aterrice en leyes de calidad respaldadas por la legitimidad que da el consenso.

Para ello no se requiere la delegación de facultades del Congreso al Ejecutivo. La prerrogativa para elevar los impuestos es exclusiva de los representantes del pueblo en consenso con la sociedad civil.

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