Uno de los grandes problemas de gestión que tiene el Estado en sus tres niveles, es la institucionalidad y ello se hace cada vez más notorio por la ineficiencia e ineficacia para afrontar las necesidades para desarrollar el país.
No ha habido gobierno alguno que ha afrontado el tema del desarrollo institucional y son muy tímidas las iniciativas de los partidos políticos en sus planes de gobierno, tanto para los propuestos como los ejecutados.
Ha habido iniciativas aisladas; pero no integrales. En el 2002 se señaló al Ministerio de Transportes y Comunicaciones como el Plan Piloto para implantar la Reforma del Estado, sin resultado alguno. Existe un temor para dar el gran salto para pasar de la actual situación, de actuar en forma reactiva y resolver los problemas sólo del día a día, a una gestión con visión de futuro y con estrategias que impliquen tomar acciones para dar una dirección al país, partiendo de la situación actual.
EL ENFOQUE BASADO EN PROCESOS
El enfoque basado en procesos es uno de los principios del Sistema de Gestión de Calidad ISO 9001, que contribuye a determinar a los responsables de cada uno de los procesos y los perfiles de las personas que participan en ellos.
Para aplicar dicho enfoque para la gestión pública, es necesario precisar los roles que asume el Estado para el desarrollo del país que, para propósito de este artículo, enumero los principales en sus diferentes niveles:
- Como autoridad
- Como proveedor de servicios
- Como proveedor de infraestructura.
El enfoque basado en procesos para el diseño de las diferentes instituciones del Estado en los tres niveles de gobierno facilitará elevar el nivel de calidad de la gestión e incrementar la eficiencia y la eficacia. En la actualidad cada Ministerio se encuentra organizado por sub sectores y dentro de ella por cada especialidad.
En el Gráfico adjunto se muestra cómo el enfoque de procesos permitirá mejorar los productos al contar con insumos que procesados con controles de calidad, permitirán obtendrán los productos de calidad que la ciudadanía exige.
EL ESTADO COMO AUTORIDAD
El Estado como Autoridad:
- Dicta normas
- Otorga autorizaciones
- Fiscaliza
- Promueve actividades económicas
Los insumos para la elaboración de normas son: las políticas generales aplicables y las sectoriales, la información sobre la realidad, las normas vigentes, los riesgos inherentes, las innovaciones tecnológicas, la conducta de la ciudadanía, las estadísticas, las potencialidades del país, entre otros aspectos.
El control de calidad sobre los insumos y los procesos permitirán que las disposiciones legales se adecúen a la realidad nacional, promuevan las actividades económicas, faciliten los trámites, contribuyan a la competitividad y otras características que demanda el crecimiento y desarrollo del sector. Además estas normas deben ser de fácil entendimiento tanto para los ciudadanos como para los funcionarios públicos.
Los insumos para las autorizaciones serán las normas que la regula, la documentación sobre los requisitos para obtenerlas. El proceso debe tener un protocolo que privilegie la atención al ciudadano y combata la corrupción.
Igualmente el proceso de fiscalización considera como insumos las normas y la información sobre el desarrollo de la actividad, las denuncias, entre otros.
Los procesos normativos, de autorizaciones y de fiscalización deben estar debidamente formalizados y con un sistema de control que permita evaluar la calidad y su impacto en el desarrollo del sector.
El Estado como proveedor de bienes y servicios.
El Estado como proveedor de servicios públicos como son el agua, el transporte, la salud, la educación, etc y; las empresas públicas que proveen bienes y servicios también deben tener un enfoque basado en procesos para el diseño de su organización así como tener presente el otro principio sistema de gestión de la calidad ISO 9001 que es el enfoque al cliente.
Las entidades del Estado que se encargan de proveer bienes y servicios deben ser independientes de los entes que actúan como autoridad. Al no ser así se convierten en juez y parte a la vez, ocurriendo que la Autoridad es permisiva con las operadoras públicas porque ellos mismos son los responsables. Por ello tenemos una Autoridad débil y un operador brindando un mal servicio.
En ese sentido, la Autoridad debe regular la producción de bienes y servicios tanto de las entidades públicas como de las privadas en igualdad de condiciones, debiendo exigir el cumplimiento de las normas y de la calidad de los mismos, independientemente de la propiedad de quien las provea.
El Estado como proveedor de infraestructura.
Para la provisión de infraestructura que debe brindar el Estado en sus tres niveles de gobierno, se tiene identificado los procesos: i) planificación, ii) identificación de proyectos, iii) priorización de los mismos a fin de definir las necesidades de recursos, iv) financiamiento y participación de la inversión privada, v) elaboración de estudios definitivos, vi) ejecución de obras, vii) supervisión de las mismas, viii) recepción de las mismas y ix) mantenimiento de la infraestructura.
BENEFICIOS DEL ENFOQUE BASADO EN PROCESOS.
Identificados los procesos para cumplir con los roles que le compete a cada institución, diseñando su organización con el enfoque basado en procesos se podrá identificar los perfiles para cada uno de los cargos y de esta manera se podrá contar con funcionarios idóneos y probos. En los niveles altos de las organizaciones se requieren verdaderos líderes que dirigen a un equipo de especialistas como sucede en una orquesta en donde los músicos son dirigidos por un Director. El liderazgo es otro principio del Sistema de Gestión de la Calidad del ISO 9001.
Identificándose los procesos para cumplir con los roles que le corresponde a cada institución y, con el uso de tecnologías se podrá dar el gran salto hacia la modernidad para que el país sea competitivo.
Para ello es necesario una estrategia para su implantación en una entidad como modelo para luego, replicarlo en todos los niveles de gobierno, diferenciando claramente los roles de autoridad a la de brindar servicios y de proveer infraestructura.
LAS EXPERIENCIAS DEL ENFOQUE BASADO EN PROCESOS
Ministerio de Energía y Minas
Cuando se desestima la Reforma del Estado iniciado en 1995, el Ministro de Energía y Minas intentó su re estructuración con el enfoque basado en procesos, se redujo primero de 175 trámites a solo 65, para los sub sectores de electricidad, hidrocarburos y de minas a través de la publicación de un decreto supremo. Se llegó tener los documentos normativos de gestión bajo este nuevo enfoque; pero lamentablemente el cambio de Ministro frustró su implantación.
Asimismo se intentó una reforma normativa a nivel de decretos supremos para establecer una nueva estructura de las disposiciones legales para que sea amigable para el ciudadano, unificando criterios en los sub sectores de hidrocarburos, electricidad y de minas respetando las peculiaridades para cada actividad.
OSITRAN
En el 2002 en OSITRAN, organismo regulador del sector transporte se identificaron sus roles y se re estructuró su organización basado en procesos, creándose la Gerencia de Regulación que no había, a pesar que su razón de ser es la regulación económica de las empresas que ejercen actividades económicas en condiciones de monopolio.
La Gerencia de Supervisión que estaba organizada por modo de transporte, (terrestre, acuático y aéreo) fue re estructurada para poder supervisar adecuadamente los procesos administrativos, operativos, comerciales y de inversiones que realizan las empresas concesionarias.
Ello permitió conocer los perfiles de los cargos. De esta manera los abogados y economistas asignados para la supervisión de cada modo de transportes fueron reasignados a otras áreas. En esta forma se logró una mayor eficiencia en la gestión, al tener personal especializado en cada una de las materias (inversión, operaciones, comercial y administrativo), habiéndose mantenido el número de personal a pesar que las concesiones se duplicaron en cinco años.
Ministerio de Transporte y Comunicaciones. MTC
En el 2012 se hizo un gran esfuerzo para re estructurar el Ministerio de Transportes y Comunicaciones para diseñar una nueva estructura con un enfoque basado en procesos que fue aprobado por el Consejo de Ministros y que, por razones no precisadas no se publicó el decreto supremo correspondiente. Posteriormente se promulgó el Decreto Supremo N° 004-2013-PCM que establece la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública señalando la aplicación del enfoque basado en proceso, lo que nos demuestra las incoherencias de la gestión pública, pero que ninguna dependencia la ha implantado.
Dicho esfuerzo era un primer paso de la reforma que estaba dirigido a tener un diseño institucional que permitiera soportar una gestión eficaz y eficiente a largo plazo, aplicando una estrategia gradual para su implementación y evolucionando progresivamente dentro de un cambio estructural, reforma que, una vez probada, podría ser replicada en las otras dependencias del Gobierno Central.
Las características principales que soportan la gestión actual del Ministerio de Transportes y Comunicaciones se enumeran a continuación:
- No se diferencia los roles que tiene como autoridad y como el de brindar servicios y de proveer infraestructura.
- Actúa como juez y parte a la vez.
- Está organizado por modo de transporte que actúan como estancos.
- Asume competencias que no le corresponde
- Carece de un sistema de planificación con visión de futuro
- Recursos humanos que requieren mayor capacitación.
- Competencia del transporte a través del teleférico asignado a otros Ministerios.
Con dichas características, la brecha de infraestructura no se podrá reducir adecuadamente, la congestión y el caos del transporte en las ciudades se agravarán, lo que harán que seamos menos competitivas y la calidad de vida de la población continuará desmejorando.
El frustrado proyecto de re estructuración consideraba la separación del rol de autoridad con los de brindar servicios y de proveer infraestructura, eliminado el error de ser juez y parte a la vez como viene ocurriendo actualmente.
El proyecto que tenía una visión de futuro dentro de una reforma integral del Poder Ejecutivo, consideró el enfoque basado en procesos para el diseño de la nueva estructura a fin de contar con una organización que permitiera realizar una gestión de calidad con recursos humanos competentes, idóneos y probos.
La transformación de la organización consideró además etapas para su implantación, habiéndose definido una primera estructura que gradualmente se iba desarrollando hasta integrarla a una reforma estructural del Estado, a fin de solucionar la precaria institucionalidad existente.
El MTC como autoridad
Para cumplir con el rol de autoridad se identificaron los principales procesos para cumplir con el mismo:
- Proceso normativo
- Proceso autoritativo
- Proceso fiscalizador
El proceso de elaboración de normas para regular el transporte de las diferentes modalidades iba a estar a cargo de una Dirección General a excepción del transporte aéreo. De esta manera la normatividad del transporte terrestre tanto para los vehículos como para los ferrocarriles y otros medios terrestres y; el transporte acuático, serían beneficiados porque la regulación de los modos de transporte se enriquecerán con los conocimientos que aportarán los especialistas para cada modo de transporte, y además, se tendría una estructura de las disposiciones legales amigable para la ciudadanía y de fácil administración por parte de los funcionarios.
El proceso para otorgar autorizaciones sería estandarizados de tal modo que, con el uso de herramientas informáticas se tendría trámites simplificados y se combatiría la corrupción porque habría una gestión con mayor control y el proceso estaría liderado por una persona con características necesarias para asegurar una mejor atención al público.
El proceso de fiscalización de las empresas administradas estaría a cargo de personas especializadas en la gestión de control que, utilizando herramientas informáticas pudieran verificar el cumplimiento de las disposiciones con oportunidad y eficacia, imponiendo las sanciones correspondientes y combatiendo la corrupción. Además se previó que esta Dirección General de Fiscalización monitoreara la gestión de las Regiones, respecto al sector.
MTC como proveedor de servicios
Brindar servicios de transportes como lo hace el ferrocarril de Huancayo a Huancavelica se previó convertirlo en un Programa independiente, mientras no culminaba el proceso de concesión que se venía programando, para lograr eliminar la figura de ser juez y parte a la vez.
Para el caso del Metro de Lima se previó cambiar su denominación de Autoridad Autónoma y convertirlo en un ente independiente operador del servicio y que debe ser considerado como un administrado de una nueva Autoridad del Transporte para Lima y Callao.
MTC como proveedor de infraestructura
Para cumplir con el rol de brindar la infraestructura de transporte, se identificaron los siguientes procesos:
- Proceso de planificación multimodal
- Proceso de administración de la infraestructura de transportes
- Proceso de concesiones en coordinación con PROINVERSIÓN
- Proceso de administración de contratos de concesión.
- Proceso de ejecución de obras.
- Proceso de mantenimiento de la infraestructura a cargo del Estado.
El proceso de la planificación de las inversiones en infraestructura de transporte debe ser multimodal a fin de satisfacer la demanda actual y futura de los servicios. Lo que debe prevalecer es el criterio de atender la demanda de la movilidad de personas y de bienes y que éste sea lo más competitivo a través de un modo de transporte o de una combinación de ellos. Los proyectos deben ser identificados dentro de un Plan bien estructurado y no deben ejecutarse como producto de una idea o de un interés particular como lo es actualmente, porque no hay una verdadera planificación de las inversiones y no hay un banco de proyectos debidamente priorizados.
La ejecución de obras y el mantenimiento de la infraestructura a cargo del Estado estarían a cargo de una entidad ejecutora de los diferentes modos de transporte y de las empresas concesionarias de la infraestructura de transporte.
BENEFICIOS DEL ENFOQUE BASADO EN PROCESOS PARA EL MTC.
EL MTC es el ente rector de un sector importante, dentro de cuyo ambiente se concentra el mayor porcentaje de los proyectos estructurales para el desarrollo del país como son las carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos. Aumentar su eficiencia puede representar ahorros importantes de recursos económicos para el Estado.
Su estructura actual que i) no separa claramente su rol de regular los servicios de transporte, con el de brindar servicios y con el de proveer infraestructura, ii) de organizarse por transporte terrestre, acuático y aéreo y; iii) de no contar con un órgano verdadero de planificación multimodal de inversiones, conlleva a que no se atienda en forma integral la demanda de los servicios de transporte de personas y de bienes en forma óptima cualquiera sea el modo de transporte. En esta forma se toma decisiones sobre sumas importantes de recursos económicos sin toda la información necesaria. Construir o ampliar un puerto o aeropuerto sin o la mejora del acceso terrestre es un claro ejemplo de la necesidad de hacer las reformas planteadas.
La actual estructura induce a la designación de un especialista de un modo de transporte para un cargo directivo quien por su experiencia normalmente es el de elaborar normas o la de otorgar autorizaciones o la de ser un fiscalizador. Dependiendo de su formación y experiencia se inclinará y fortalecerá sólo una de dichas funciones, salvo que tenga habilidades directivas para liderar al equipo de especialistas responsables en cada proceso; pero en este último caso se pierde la sinergia sobre temas de seguridad, medio ambiente, simplificación administrativa, estructura normativa entre otros aspectos, que pueden aportar los funcionarios que conocen otros modos de transporte.
Otro claro ejemplo de la situación actual es que el responsable de regular la infraestructura y el servicio ferroviario es el responsable también de operar el Tren de Huancayo Huancavelica, creándose la situación de juez y parte a la vez, flexibilizando de esta manera la calidad del servicio que brinda.
Por el contrario, el enfoque basado en procesos permitirá determinar claramente los perfiles para los cargos responsables de cada uno de los procesos, quienes liderarían un equipo de especialistas de los diferentes modos de transporte que aportarán sus conocimientos para que las normas sean adecuadas a la realidad, las autorizaciones sean ágiles y las fiscalizaciones sean oportunas y objetivas. De esta manera se podrá designar a personas idóneas y probas que cumplen con los requisitos del cargo, que con adecuadas remuneraciones, no será difícil encontrar en el mercado nacional.
Para el proceso de normar los servicios de transportes el enfoque basado en procesos, supondrá contar con una persona que dirija un equipo de especialistas capaces de normar las diferentes modalidades de transporte, logrando así que bajo una sola dirección habrá sinergia para dictar medidas comunes de seguridad y de cuidado del medio ambiente, así como diseñar procesos de otorgamiento de autorizaciones y dictar normas de promoción y de fiscalización. En este mismo nivel de funcionario deberá estar quien tenga la responsabilidad y competencia necesaria para participar en directivas enfocadas a facilitar una simplificación administrativa, reducción y aceleración de trámites, uniformización de trámites para cualquier sistema de transportes y brindar fácil y oportuna orientación al ciudadano usuario. Este sistema de procesos, enlazados y coordinados, aplicando con efectividad las herramientas informáticas modernas, deberá promover y facilitar un sistema de información y control que contribuya a combatir la corrupción.
Para los procesos de fiscalización de los servicios de transporte deberá contarse también con una dirección responsable que dirija a un equipo de funcionarios de control especializados en cada uno de las modalidades de transporte que en conjunto, utilizando igualmente los mejores sistemas informáticos, garanticen una buena información al usuario, un efectivo control de la corrupción, y se pueda encargar, además, de monitorear la gestión del Sector en las Regiones.
Para cumplir con el rol de brindar infraestructura de transportes en el Sector ya están identificados los procesos de planificación multimodal, de administración de un Banco de Proyectos, de gestión de proyectos, concesiones o administraciones, de gestión y manejo de contratos, de ejecución y control de obras, y sistemas de mantenimiento general.
Para cada uno de estos procesos se deberá poder contar con direcciones a cargo de funcionarios calificados, con las competencias y autoridad correspondiente, teniendo en cuenta que en este campo, por ser de carácter general, ya no habrá diferenciación alguna por modalidad de transporte
Finalmente si se admite el erróneo concepto de no poder contar con los elementos humanos necesarios para cubrir el manejo del Ministerio de Transportes y Comunicaciones bajo este método de administración por procesos, y que ello dificultaría la capacidad de designar a los necesarios funcionarios idóneos y competentes, recordemos que la designación de un notable y prestigioso médico como Gerente General de un Hospital seguramente originará perder un excelente profesional y ganar un pésimo gerente, al cual no se le podrá exigir después los resultados que se esperan o necesitan. Guardemos fe en nuestros profesionales y aceptemos con confianza el riesgo del futuro, pensando que lo que hagamos será en beneficio del país y, sobre todo, en beneficio del ciudadano usuario de sus servicios.
