¿Por qué erramos tanto en las proyecciones de los ingresos tributarios?
La proyección de los ingresos tributarios es una etapa fundamental en la elaboración del presupuesto del país. La definición de los ingresos tributarios determina el nivel de gasto del presupuesto. Se habla mucho del bajo porcentaje de ejecución del gasto del presupuesto, pero se menciona poco los errores de proyección de los ingresos tributarios. Precisión y eficiencia en la proyección y ejecución del gasto y de los ingresos son elementos básicos para un buen seguimiento y evaluación de la ejecución presupuestal especialmente cuando se tiene un presupuesto basado en resultados.
En nuestro país, la elaboración de las proyecciones de los ingresos tributarios le corresponde a la SUNAT en estrecha colaboración con el MEF y el BCRP para garantizar su coherencia macroeconómica. Estas proyecciones se publican en el mes de abril en el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) que tiene un horizonte de 3 años y es aprobado por el Consejo de Ministros. El MMM, dependiendo de la coyuntura, es revisado en el mes de agosto y las cifras del primer año del MMM son las que se incorporan al presupuesto anual de la república que aprueba el congreso en diciembre de cada año.
En la Tabla 1 se presentan los valores de los Ingresos Tributarios observados y los proyectados en el MMM y el Presupuesto juntamente con sus diferencias en valores % respecto al valor observado para el periodo 2000 – 2018.
El valor proyectado en el MMM corresponde a la proyección realizada con 3 años de antecedencia al año observado, es decir corresponde a la primera aparición de la proyección de dicho año en el MMM que tiene un horizonte de 3 años. La proyección para el Presupuesto corresponde al primer año de proyección del MMM que normalmente se realiza en el mes de agosto del año anterior.
Observamos que las proyecciones realizadas con 3 años de antecedencia tienen en promedio un error de 25% tanto por arriba como por debajo del valor de los ingresos tributarios. Estos niveles de error comprometen cualquier esfuerzo de planeamiento estratégico y restan credibilidad a los objetivos de política económica fijados en el MMM.
En el caso de las proyecciones realizadas para el Presupuesto, que se realizan con un año de antecedencia, los errores porcentuales son menores a las proyecciones de 3 años, pero aún son elevados. En promedio los errores asociados a las proyecciones de los ingresos tributarios en el Presupuesto exceden el 10% del valor observado ya sea por exceso o por defecto. El nivel de error es muy superior a los niveles de error que se registran en los países de la OCDE que es inferior al 5%.
Para determinar si existen tendencias en los errores de las proyecciones de los ingresos tributarios en el Gráfico 1 se presenta la evolución de estos porcentajes de error tanto los de 3 años como los del presupuesto para el periodo 2000 – 2018. Observamos que efectivamente existen tendencias en los errores de proyección de los ingresos tributarios. Existe una tendencia a la sobrestimación de los ingresos en épocas de desaceleración económica y una tendencia a la subestimación en épocas de aceleración del crecimiento económico. Una excepción a esta regla ha sido el año 2009 en el que se registró una sobreestimación de más del 20% como consecuencia de la crisis financiera mundial del 2008.
Los errores de proyección de los ingresos tributarios, tanto por su amplitud como por su tendencia contra cíclica, revelan que el posicionamiento dentro del ciclo económico no está siendo incorporado en los modelos de predicción utilizados por los encargados de realizar las proyecciones. El uso de tasas efectivas del periodo anterior y elasticidades precio e ingreso no son suficientes para realizar proyecciones apropiadas de los ingresos tributarios.
Adicionalmente, la responsabilidad de la elaboración de las proyecciones de los ingresos tributarios no debería recaer en la SUNAT sino en la unidad de política tributaria del MEF. La evaluación de la recaudación y la fijación de las metas de la recaudación tributaria le corresponde al MEF. La administración de la recaudación le corresponde a la SUNAT. De esta manera se evitan los conflictos de interés que pueden surgir de asignarle la responsabilidad de fijación de metas a la entidad encargada de administrarla.
En países que aplican el modelo de presupuesto basado en resultados como es el caso de nuestro país, los errores en las proyecciones de los ingresos tributarios deberían ser utilizados como instrumento de evaluación de la eficiencia y efectividad de la administración tributaria. Si ese es el caso, los resultados de los últimos años nos indican una nota desaprobatoria para la SUNAT.
