El Congreso aprobó esta semana el proyecto de ley del Presupuesto de la República para cumplir con los plazos dispuestos en la constitución. Sin embargo, como ha sucedido en el pasado, una vez más se espera que el presupuesto aprobado por el congreso, denominado Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) no se ejecute como está propuesto en el proyecto de ley enviado por el ejecutivo tanto en los niveles de gasto, estructura como en su financiamiento que son labores de responsabilidad del congreso.
¿Por qué no se cumple con lo estipulado en el PIA? Principalmente por dos razones. La primera razón, es que el ejecutivo solicita al Congreso modificaciones al PIA una vez iniciado el año fiscal generando un nuevo presupuesto que recibe el nombre de Presupuesto Inicial Modificado (PIM). La segunda razón es la falta de capacidad de ejecución de las unidades ejecutoras que no llegan a ejecutar el 100% de lo presupuestado.
En el Gráfico 1 se presenta la evolución del PIA, PIM y lo Ejecutado como porcentaje del PBI para el periodo 2008 – 2022. Observamos que hay una tendencia creciente del gasto público que ha pasado de representar 20% del PBI en 2008 a más del 30% en el 2020 y que lo ejecutado siempre se queda por debajo del PIM. El gobierno utiliza la modificación del PIA como instrumento para acelerar el gasto público y viene abusando de este recurso en los últimos años.
¿Por qué nunca se llega a ejecutar el 100% del presupuesto? La principal razón es que la burocracia es paquidérmica. Le toma tiempo reaccionar ante un incremento de la autorización del gasto. Las unidades ejecutoras, especialmente los gobierno locales, no tienen la capacidad para elaborar expedientes técnicos con la rapidez requerida y como consecuencia experimentan bajos porcentajes de ejecución del presupuesto.
Otro problema asociado a las permanentes modificaciones del presupuesto de apertura es el cambio de estructura en la asignación de recursos a las unidades ejecutoras. Los gastos corrientes son de más fácil ejecución que los gastos de capital. Como consecuencia se observa un más rápido crecimiento de los gastos corrientes que los gastos de capital haciendo más ineficiente la economía nacional (ver Gráfico 2).
Año tras año, los PIA plantean reducir el porcentaje de los gastos corrientes y aumentar el porcentaje asignado al gasto de capital, pero la ejecución del presupuesto siempre arroja el resultado contrario y esta situación ha empeorado en los últimos años. El gobierno gasta más como porcentaje del PBI pero además lo gasta mal ya que lo asigna mayoritariamente a gasto corriente.
Otro problema asociado al continuo incremento del gasto público es el incremento constante de las necesidades de financiamiento que vienen elevando la deuda pública como porcentaje del PBI. La consecuencia directa de la elevación de la deuda pública es el aumento de los intereses a pagar por ella. Esto se viene reflejando en el presupuesto (ver Gráfico 2).
Todo esto ha forzado al gobierno a modificar la ley de transparencia fiscal para elevar los topes de endeudamiento por encima del tope original del 30% del PBI. El presupuesto para 2022 contempla un financiamiento por nueva deuda hasta por 4.2% del PBI, basado en un aumento muy optimista de la recaudación tributaria. A ello hay que sumarle que el gobierno ya ha agotado los recursos del fondo de estabilización fiscal y no ha asignado en el presupuesto recursos para reponerlo a sus niveles prepandemia. Esto situación crea riesgos significativos ante la posibilidad de un desastre natural.
El Congreso, ante la actitud tomada por el ejecutivo, debería ejercitar su rol de fiscalización a un nivel preventivo evitando la modificación del PIA a niveles que pongan en riesgo la estabilidad financiera de la nación. El ejecutivo no puede justificar un aumento del PIA a cuenta de una mayor recaudación. Tiene que tomar en cuenta que no hay peor contribuyente que aquel que no produce. La actitud del gobierno frente a las mineras parece que no tomara en cuenta este principio. La participación del sector minero en la recaudación es primordial. Una parálisis de este sector sería catastrófica para el equilibrio presupuestal.
