Mediante Decreto Supremo N° 009-2007-PRODUCE del 2 de abril de 2007 se aprobó la fusión del Centro de Entrenamiento Pesquero de Paita (CEP- Paita) con el Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero (FONDEPES), bajo la modalidad de fusión por absorción.
Análisis de la norma
Los considerandos expuestos en la norma fueron:
Que, de acuerdo con el Reglamento de Organización de Funciones del CEP Paita, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2001-PE, este Organismo tiene competencia para desarrollar las aptitudes laborales de los trabajadores pesqueros, en especial de los pescadores artesanales, sus esposas e hijos; así mismo, de acuerdo con el artículo 58 del Decreto Ley Nº 25977 – Ley General de Pesca, el Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero – FONDEPES tiene competencia para el desarrollo de la actividad pesquera artesanal marítima y continental, así como las actividades pesqueras y acuícolas principalmente en los aspectos de infraestructura básica para el desarrollo y distribución de los recursos pesqueros, las que incluyen la transferencia de tecnología en los ámbitos artesanal y acuícola como el impulso al pescador artesanal y acuicultor para que proporcionen valor agregado a sus productos;
Que, en consecuencia el CEP Paita y el FONDEPES tienen funciones vinculadas y afines que deben integrarse en el marco del proceso de modernización de la gestión del Estado;
Que, el Poder Ejecutivo ha evaluado y considera conveniente la fusión del CEP Paita en FONDEPES. En ese sentido, se considera que dicha integración evitará la duplicación de funciones y generará una mejora en la atención a la ciudadanía a través del desarrollo de la actividad pesquera artesanal marítima y continental, así como de las actividades pesquera y acuícola, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos;
Que, asimismo, la fusión propuesta busca integrar las labores de capacitación, formación y transferencia tecnológica que desarrollan tanto el CEP PAITA como el FONDEPES, a efectos de optimizar los resultados que se vienen obteniendo, permitiendo así una adecuada focalización y concentración de recursos en los sectores necesitados, conforme a los ejes del Plan Nacional para la Superación de la Pobreza previstos en el Decreto Supremo Nº 080-2006-PCM;
(El siguiente texto no ha sido publicado en el Diario Oficial “El Peruano”, a solicitud del Ministerio de Justicia, ha sido enviado por el Ministerio de la Producción, mediante Oficio Nº 1858-2007-PRODUCE/SG, de fecha 12 de noviembre de 2007)
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS (D.S. Nº 009-2007-PRODUCE)
Mediante Ley Nº 27658 – Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, se declara al Estado peruano en proceso de modernización, estableciendo principios, acciones, mecanismos y herramientas para llevar a cabo dicho proceso.
Así mismo, en el artículo 4º de dicha Ley Marco se establece que el proceso de modernización de la gestión del Estado tiene como finalidad fundamental la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos.
Adicionalmente, dicha ley en su artículo 6º establece como criterios de diseño y estructura de la administración pública; i) que las dependencias, entidades, organismos e instancias de la Administración Pública no deben duplicar funciones o proveer servicios prestados por otras entidades ya existentes, ii) que en el diseño de la estructura orgánica pública prevalece el principio de especialidad, debiéndose integrar las funciones y competencias afines; y iii) toda dependencia, entidad u organismo de la Administración Pública debe tener claramente asignadas sus competencias de modo tal que pueda determinarse la calidad de su desempeño y el grado de cumplimiento de sus funciones, en base a una pluralidad de criterios de medición.
En el mismo sentido, en el artículo 5º de dicha Ley marco, se establece que el proceso de modernización se basa fundamentalmente en la mayor eficiencia en la utilización de los recursos del Estado, y que por tanto se elimina la duplicidad o superposición de competencias, funciones, atribuciones, entre sectores y entidades, o entre funcionarios y servidores.
El artículo 6º de la Ley Nº 27789 – Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Producción señala al Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero – FONDEPES y al Centro de Entrenamiento Pesquero de Paita – CEP Paita como Organismos Públicos Descentralizados conformantes de la estructura orgánica básica del Ministerio de la Producción.
Conforme al Reglamento de Organización de Funciones del CEP Paita, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2001-PE, este Organismo tiene competencia para desarrollar las aptitudes laborales de los trabajadores pesqueros, en especial de los pescadores artesanales, sus esposas e hijos.
De otro lado, conforme al artículo 58º del Decreto Ley Nº 25977 – Ley General de Pesca, el Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero – FONDEPES tiene competencia para el desarrollo de la actividad pesquera artesanal marítima y continental, así como las actividades pesqueras y acuícolas principalmente en los aspectos de infraestructura básica para el desarrollo y distribución de los recursos pesqueros, las que incluyen la transferencia de tecnología en los ámbitos artesanal y acuícola como el impulso al pescador artesanal y acuicultor para que proporcionen valor agregado a sus productos.
En consecuencia, el CEP Paita y el FONDEPES tienen funciones vinculadas y afines, que se superponen, por lo cual deben integrarse en concordancia con el principio de especialidad y de no duplicación o superposición de funciones establecido en la Ley Nº 27658 – Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado.
La integración de dichas competencias macro establecidas para el CEP Paita y FONDEPES en sus respectivas normas de organización y funciones, implica necesariamente la fusión de los organismos titulares de dichas competencias, en la cual la primera sea absorbida por la segunda, teniendo en cuenta que ésta última tiene competencias más generales.
Esta fusión evitará la duplicación de funciones y generará una mejora en la atención a la ciudadanía a través del desarrollo de la actividad pesquera artesanal marítima y continental, así como de las actividades pesquera y acuícola, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos.
Asimismo, la propuesta presentada busca integrar las labores de capacitación, formación y transferencia tecnológica que desarrollan tanto el CEP PAITA como el FONDEPES, a efectos de optimizar los resultados que se vienen obteniendo, permitiendo así una adecuada focalización y concentración de recursos en los sectores necesitados, conforme a los ejes del Plan Nacional para la Superación de la Pobreza previstos en el Decreto Supremo N° 080-2006-PCM.
Dicha fusión se efectúa conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Ley Nº 27658 – Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, modificado por el artículo único de la Ley Nº 27899, mediante Decreto Supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros y de acuerdo a las finalidades, preceptos y criterios establecidos en los artículos 4º, 5º y 6º de dicha Ley marco, previo informe favorable de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, de conformidad con la Directiva sobre Lineamientos para la implementación del proceso de fusión de entidades de la administración pública aprobada por Resolución Ministerial N° 084- 2007-PCM.
ANALISIS DEL IMPACTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA EN LA LEGISLACIÓN NACIONAL
La medida permitirá dar cumplimiento a las disposiciones de la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, complementando los esfuerzos del Gobierno Nacional por concretar y culminar el proceso de modernización del Estado iniciado, asegurando mayores niveles de eficiencia al interior de la Administración Pública.
De otro lado, este Decreto Supremo generará la necesidad de adecuar de manera inmediata el Reglamento de Organización de Funciones de FONDEPES, aprobado por Decreto Supremo Nº 013-2006-PRODUCE, y el Texto Único Ordenado de Procedimientos Administrativos de FONDEPES aprobado por Decreto Supremo Nº 007-2006-PRODUCE, sin perjuicio de las siguientes normas:
La Ley Nº 27789 – Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Producción, dado que la estructura básica ahí contemplada incluye entre los Organismos Públicos Descentralizados de dicho Ministerio al CEP Paita.
El artículo 8º de la Ley Nº 25066 – Ley que autoriza un Crédito Suplementario en el Presupuesto del Gobierno Central para el Ejercicio Fiscal 1999, que crea el CEP Paita, el cual deberá dejarse sin efecto.
El Reglamento de Organización de Funciones del CEP Paita, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2001-PE, y su Texto Único Ordenado de Procedimientos Administrativos aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2001-PE, los cuales deberán dejarse sin efectos al concluir el proceso de fusión.
ANALISIS COSTO BENEFICIO DE LA NORMA
Atendiendo que la fusión propuesta de dos organismos públicos descentralizados del Ministerio de la Producción se efectúa en el marco del proceso de modernización, sustentándose para tal efecto en la duplicidad o superposición de funciones del CEP PAITA respecto del FONDEPES, resulta evidente que existen razones de interés nacional que justifican su expedición en forma inmediata, dado los beneficios económicos inmediatos a obtenerse, tal es el caso de la mejora en los niveles de eficiencia así como ahorro en gasto corriente.
Los considerandos son bastante discutibles por cuanto se considera funciones afines entre ambas entidades en forma indebida, ya que el Fondepes no realizaba capacitación en la misma magnitud que el CEP Paita. En todo caso la norma también debió mencionar a las actividades de extensionismo pesquero que hacía y hace la Dirección General de Pesca Artesanal del Ministerio de la Producción. Los extensionistas capacitan y forman parte del Ministerio. El IMARPE y el ITP también realizaban y realizan funciones de capacitación a pescadores y acuicultores artesanales.
Si se revisa el ROF del FONDEPES vigente cuando se dio la norma y se le compara con el del CEP Paita queda claro que las cosas no eran tan tajantes como menciona la exposición de motivos. Tampoco era un tema tan grave que merituara considerarlo de “interés nacional”.
Si la norma pretendía lo que dice, se hubiese concentrado en una sola entidad, en este caso el CEP Paita, por su diseño estructural, todas las funciones de capacitación del sector pesquero, convirtiéndolo en un organismo rector de la educación y capacitación sectorial.
El proceso de fusión se debió a una decisión del equipo que encabezaba la Sra. Verónica Zavala para la racionalización del Estado. La decisión que tomaron fue que el ITP, se fusionara con el CEP Paita y que ambos fueran absorbidos por el FONDEPES. Sin embargo la posición del Despacho Viceministerial de Pesquería logró salvar al ITP, pero no se pudo evitar que el CEP Paita desapareciera. Fue políticamente impuesta sin atender a las objeciones de carácter técnico que se hicieron. Por tanto la exposición de motivos fue solamente retórica que cumple su función de sustentar un decreto supremo, sin que nadie lo hubiese observado debidamente. Los intentos de su entonces Presidente del Consejo Directivo ya fallecido, fueron inútiles.
Cabe evaluar a la fecha, que la creación de los CITEs pesqueros por efecto del Plan Nacional de Diversificación Productiva, constituyen una duplicidad de funciones. Precisamente lo que la norma de la fusión pretendía evitar. Lo que se evaluó como un problema que se resolvía con una fusión fue desconocido por la creación de los CITEs, lo que evidencia la ausencia de Políticas de Estado que eviten la incoherencia normativa.
Cabe preguntar también si a la luz de lo expuesto no se debería hablar de una fusión de los CITEs pesqueros con el FONDEPES.
El hecho es que la centralización de funciones no necesariamente representó ni representa una medida adecuada.
La exposición de motivos en su parte final dice: “Atendiendo que la fusión propuesta de dos organismos públicos descentralizados del Ministerio de la Producción se efectúa en el marco del proceso de modernización, sustentándose para tal efecto en la duplicidad o superposición de funciones del CEP PAITA respecto del FONDEPES, resulta evidente que existen razones de interés nacional que justifican su expedición en forma inmediata, dado los beneficios económicos inmediatos a obtenerse, tal es el caso de la mejora en los niveles de eficiencia así como ahorro en gasto corriente.”
La realidad muestra que los niveles de eficiencia, en términos presupuestales, no han mejorado y el gasto corriente no se ha reducido. Lo único que se ahorró fue el gasto que generaba el Consejo Directivo (sueldo del Presidente y dietas de directores) que era mínimo y que fue reemplazado por gasto similar o mayor por efectos del control y centralismo diseñado en la Sede Central.
Por otro lado, posteriormente a la fusión se crearon dos OPES más: el INACAL y el SANIPES, lo que muestra la incoherencia de los motivos y la ausencia de una política que de continuidad a los actos del Estado
Por tanto, en términos cuantitativos no se cumplió el propósito de la fusión y en términos cualitativos, las evidencias saltan a la vista como se apreciará en el presente documento.
El Artículo 2º de la citada norma disponía que la fusión concluiría en un plazo no mayor de sesenta (60) días calendarios, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia el mencionado Decreto Supremo; en dicho periodo se debería efectuar la transferencia de sus bienes muebles, inmuebles, recursos, personal, acervo documentario, posición contractual, obligaciones, pasivos y activos y a las competencias, funciones y atribuciones que venía ejerciendo, deberán entenderse como hechas a FONDEPES.
El Artículo 3º disponía que las transferencias presupuestales se sujetaran a lo establecido en el artículo 1º del Decreto de Urgencia Nº 008-2007.
Sin embargo, al no haberse aprobado oportunamente la adecuación de los documentos de gestión, se fue prorrogando el plazo de culminación del proceso de fusión hasta en nueve oportunidades mediante diversas Resoluciones Ministeriales.
Con posterioridad a las sucesivas prórrogas citadas, con Resolución Ministerial Nº 669-2008-PRODUCE de fecha 29.08.08, se declara la desactivación y extinción del CEP-PAITA, habiéndose efectuado el Cierre de la Información Financiera al mes de Setiembre de 2008 y la Liquidación al mes de octubre del mismo año, encontrándose dicha información incorporada íntegramente en los Estados Financieros de la Entidad incorporante.
El presupuesto de FONDEPES ha evolucionado de la siguiente manera y es obvio que los incrementos presupuestales post fusión no fueron para la actividad de capacitación, sino para construcción y mejoramiento de desembarcaderos:
En 2008 fue de S/. 56,016,853
En 2009 fue de S/. 114,215,653
En 2010 fue de S/. 37,478,766.
En 2011 fue de 34,391,320
En 2012 fue de 42,590,852
En 2013 fue de 80,674,314
En 2014 fue de 104,822,199
En 2015 fue de 115,707,627
En 2016 fue de 72,214,724
En 2017 fue de 146,441,630
En 2018 fue de 144,556,139
En 2019 fue 135,773, 725
En 2020 fue 137,600,876
En 2021 fue de 107,951, 801
En 2022 fue de 105,906,562
Finalmente en 2023 es de S/. 133,289,525
