Esta semana el ministro de Economía y Finanzas, José Arista, señaló que la propuesta de reforma previsional que impulsa el Congreso no permite focalizar y brindar cobertura al 70% de la PEA que hoy no está bajo ningún tipo de sistema. A lo declarado por el ministro habría que agregar que la reforma propuesta tampoco contempla soluciones para el sistema de salud que sufre similares problemas. El sistema de seguridad social tiene que ser enfocado de un modo universal, tanto para las pensiones como para la salud y tiene que enfocarse en la solución de las necesidades básicas, como por ejemplo una pensión mínima, que el estado debe proveer a las grandes mayorías.
Existe consenso que el problema común que confrontan los sistemas previsionales y los de salud, es que excluye a los trabajadores informales que ya superan el 70% de la población económicamente activa (PEA). Por otro lado, la propuesta de destinar el 1% del consumo personal anual en boletas (hasta 12 UIT al año) a la cuenta de cada persona, beneficiaria más a la población con mayores ingresos, sin tomar en cuenta el componente de solidaridad que debe existir en todo sistema de seguridad social.
En los países desarrollados el problema que enfrentan los sistemas de seguridad social es el envejecimiento de la población. Cada día hay menos aportantes activos y mas jubilados. Los aportes de los empleados activos ya no alcanzan para cubrir las pensiones de los jubilados. Sin ir muy lejos, la semana pasada Alemania anunció la creación de un fondo especial para afrontar este problema. Otros países vienen estudiando aumentar la edad de jubilación o aumentar el porcentaje de aportes. En nuestro país se han sugerido estas medidas, pero nuestra realidad es diferente y este tipo de medidas difícilmente resolvería nuestro problema de la seguridad social, debido a la informalidad.
En el Gráfico 1 se muestra la evolución de la población peruana para el periodo 1990 – 2023 y su proyección hasta 2050. Observamos que la población de mas de 15 años hasta 65, que es la población potencialmente aportante al sistema de seguridad social, sobrepasa significativamente al número de mayores de 65 anos (potenciales jubilados). La relación de activos/jubilados (ratio 15 a 65 / más de 65) se encuentra en 10 y se proyecta que para el 2050 se reduciría a 4. Este ratio es de lejos superior a los ratios de países industrializados que ya se aproximan a 1. Por lo tanto las propuestas de aumentar la tasa de contribución o aumentar la edad de jubilación deberían ser descartadas.
¿Cómo plantear un sistema integral para la seguridad social que tome en cuenta nuestra realidad, donde la informalidad laboral supera el 70%? El primer paso es cuantificar el número de trabajadores informales para poder tener una idea de la gravedad del problema. El INEI define a un trabajador informal como aquel que no se encuentra en planilla, al cual denomina “no asalariado”. Sin embargo, es frecuente los trabajadores informales reciban ingresos inferiores al salario mínimo, porque trabajan a tiempo parcial o por otros motivos. Por lo tanto el INEI ha considerado necesario hacer una corrección que le permita calcular el número de “empleados equivalentes”, es decir cuántos informales equivalen a un trabajador formal.
El INEI ha venido compilando estas estadísticas desde el 2007. En el Gráfico 2 se presenta la evolución del número de empleados equivalentes, asalariados (en planilla) y no asalariados (informales), para el periodo 2007 – 2023. Observamos que el número de no asalariados equivalentes en el 2007 fue de 8.2 millones frente a 7.1 millones de asalariados. Hasta el 2014, el número de no asalariados venia reduciéndose gracias al crecimiento vigoroso de la economía. A partir del 2014 hasta antes de la pandemia, el número de no asalariados empezó a crecer significativamente, casi al mismo ritmo que el crecimiento de los asalariados. Este fenómeno se explica por la masiva inmigración venezolana y la desaceleración del crecimiento económico, que no permitió absorber el exceso de mano de obra generado por la migración venezolana.
Con la pandemia la situación laboral cambió radicalmente. El número de asalariados no ha recuperado la tendencia observada hasta antes de la pandemia y en su lugar, el número de no asalariados ha venido creciendo exponencialmente y se estima que ya habría superado al de asalariados. La recesión del 2023 explica en gran parte este fenómeno.
El problema es que la informalidad laboral esta concentrada en ciertos sectores con características muy diferentes. La informalidad en el sector agropecuario es muy diferente a la de los sectores comercio o transporte. Sin embargo, la informalidad laboral y la productividad de los trabajadores van de la mano. La mayor informalidad en el sector agropecuario refleja la menor productividad en ese sector, comparada con la productividad en los sectores financiero o minero donde, por consiguiente, la informalidad es menor.
En la Tabla 1 se presenta el número de asalariados y no asalariados por actividad económica. para los años 2007 y 2022. Observamos que los trabajadores no asalariados se concentran en los sectores agricultura y comercio (en rojo). En menor medida figuran los sectores de transporte y mensajería y el sector alojamiento y restaurantes. De un total de 9.1 millones a nivel nacional de no asalariados, 3.7 millones se encuentran en agricultura y 2.1 millones en comercio. Lograr formalizar estos dos sectores en el corto plazo sería una tarea imposible. Sin embargo, un sistema de seguridad social integral no puede dejar de lado la cobertura de estos importantes sectores de la economía nacional.
¿Cómo hacer para integrar estos sectores al sistema? La solución requiere diseñar un sistema de recaudación que sea difícilmente evadido por los trabajadores informales o sus empleadores. Es una realidad que el IGV es pagado por toda la población, formales e informales. La factura electrónica ha contribuido a disminuir significativamente la evasión a pesar de que las exoneraciones tributarias o reducción de tasas del IGV han venido mermando su eficiencia en los últimos años. Adicionalmente la experiencia internacional señala que las exoneraciones o tasas diferenciadas en el IGV benefician más a la población de mayores ingresos.
Por lo tanto, la solución integral al problema de la seguridad social pasa por la eliminación de las exoneraciones al IGV y de las contribuciones a la ONP y SNP y a EsSalud (que son evadidas por los informales) y reemplazarlas por una contribución cobrada conjuntamente con el IGV (de difícil evasión), al estilo FONCOMUN, que se distribuiría uniformemente en cuentas individuales (billeteras electrónicas creadas para este fin) que garantizarían una pensión mínima universal y el financiamiento de EsSalud.
Para evitar el impacto regresivo del incremento de la tasa del IGV requerido se utilizaría el IGV personalizado, para reintegrar toda o una parte de esa nueva contribución a grupos poblacionales focalizados, en sus cuentas individuales. Este reintegro incentivaría la reducción de la informalidad, ya que solo lo percibirían los trabajadores con billetera electrónica o que figuren en planilla.
