El Congreso acaba de dar luz verde a un proyecto de ley que reabre una vieja discusión: ¿cómo debe distribuirse el Impuesto General a las Ventas (IGV) entre el gobierno central y los gobiernos locales? La nueva propuesta plantea reducir la porción que recibe el gobierno central del 16% al 14%, mientras que los recursos que alimentan el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) —a través del Impuesto de Promoción Municipal (IPM)— se duplicarían, pasando del 2% al 4%.

Pero este cambio no será inmediato. Se ha planteado una implementación gradual desde 2026: el IPM subiría un punto porcentual en 2026, medio punto más en 2027 y otro medio punto en 2028. ¿Es esta una corrección necesaria o un riesgo para la estabilidad fiscal?

El IGV: pilar de las finanzas públicas nacionales

En 2024, el IGV generó S/ 88.417 millones, lo que representó el 56,7% de toda la recaudación tributaria nacional. Es, sin duda, la fuente más importante de financiamiento para el gobierno central. Gracias a esos recursos se sostienen servicios clave como:

• Educación: 19,3% del presupuesto nacional (S/ 46.506 millones)
• Salud: 9,3% (S/ 29.474 millones)
• Infraestructura: 5,6% en transportes y 11,1% en saneamiento

En contraste, el FONCOMUN —alimentado por apenas el 2% del IGV (S/ 3.511 millones en 2024)— tuvo que dividirse entre 1.874 municipalidades. El presupuesto promedio fue de apenas S/ 1,85 millones por municipio, claramente insuficiente para cubrir siquiera gastos operativos, menos aún para invertir en obras públicas.

¿Cómo se reparte hoy el FONCOMUN?

La distribución del FONCOMUN está lejos de ser equitativa. Lima Metropolitana, por ejemplo, recibió el 22% del total (S/ 773 millones), mientras que regiones pobres como Amazonas apenas captaron menos del 3% (S/ 105 millones).

Además, la eficiencia en el uso de estos fondos también varía mucho:

• Solo el 33% de municipios rurales ejecutó más del 60% de su presupuesto en 2024.
• En los municipios urbanos, esa cifra fue del 78%.

Esto muestra una doble brecha: fiscal y de capacidad institucional. Las zonas más necesitadas reciben menos y muchas veces tampoco pueden gastar eficazmente lo poco que reciben.

¿Qué nos dice la teoría?

Los principios que guían una buena distribución de ingresos entre niveles de gobierno provienen del federalismo fiscal y la hacienda pública. Aquí los más relevantes:

• Equidad: Reducir las desigualdades entre regiones. El FONCOMUN fue creado precisamente con ese propósito.
• Eficiencia: Usar los recursos públicos de forma que se minimicen costos y se maximice el bienestar.
• Equivalencia fiscal: Que el ciudadano pague impuestos al nivel de gobierno que le presta el servicio.
• Suficiencia y autonomía subnacional: Que los gobiernos locales tengan recursos adecuados y cierta independencia fiscal.

Análisis de la distribución actual (16% GC / 2% IPM-FONCOMUN)

Fortalezas:

• El FONCOMUN crece con la economía. Ha tenido un aumento promedio de 7,8% anual en los últimos años.
• Su existencia responde a un mandato constitucional que busca compensar desigualdades territoriales.

Debilidades:

• Insuficiencia: Muchos municipios pequeños apenas cubren sueldos con lo que reciben. El piso mínimo de 8 UIT mensuales es claramente insuficiente.
• Alta dependencia: Los municipios dependen excesivamente del gobierno central. La generación de ingresos propios es muy baja.
• Inequidad: Los criterios de distribución (población, pobreza, mortalidad infantil, etc.) han sido cuestionados por no reflejar adecuadamente las necesidades reales.
• Ineficiencia: La baja capacidad de gasto limita el impacto de las transferencias. Muchas veces el dinero llega, pero no se transforma en servicios ni en obras.
• Distorsión territorial: La recaudación se concentra en Lima —donde declaran los grandes contribuyentes— aunque muchas veces el valor se genera en regiones.

¿La proporción 16/2 es un buen equilibrio?

No hay una respuesta única. Depende del lente con el que se mire:

• Desde el gobierno central, el 16% del IGV es esencial para cumplir con sus grandes responsabilidades: salud pública, educación nacional, seguridad, justicia, política exterior, infraestructura de gran escala y estabilidad macroeconómica. Reducirlo podría debilitar estas funciones.
• Desde los municipios, el 2% que les corresponde parece muy poco para atender las urgentes demandas de servicios locales y cerrar brechas sociales. Las zonas más pobres necesitan más, no menos.

Lo que queda claro es que ninguna fórmula mágica podrá resolver por sí sola los problemas estructurales del país. Aumentar el IPM sin fortalecer la gestión municipal es una receta incompleta. Y sostener el 16/2 ignorando las desigualdades territoriales perpetúa un modelo centralista poco solidario.

¿Y qué hay de los riesgos macroeconómicos?

Modificar la distribución del IGV no es solo una cuestión de justicia territorial. También puede desatar efectos importantes sobre la estabilidad macroeconómica del país, especialmente si no se acompaña de medidas compensatorias.

El recorte de 2 puntos porcentuales a la participación del gobierno central representa, en términos fiscales, una pérdida anual de ingresos superior a S/ 10.000 millones, según cifras de 2024. Esta merma podría afectar la capacidad del Estado para financiar programas nacionales prioritarios o responder ante choques externos.

Recordemos que el Perú aún enfrenta presiones fiscales relevantes:

• Déficit fiscal todavía elevado
• Deuda pública en ascenso tras la pandemia
• Niveles bajos de ejecución de inversión pública nacional
• Espacio fiscal limitado para nuevas prioridades sin nuevos ingresos

En este contexto, una reducción del IGV central sin fuentes de financiamiento alternas puede poner en riesgo la sostenibilidad fiscal a mediano plazo. A ello se suma un problema estructural: el IGV no es progresivo, y su redistribución por sí sola no garantiza mayor equidad social si desplaza gasto focalizado nacional.

En suma, una descentralización mal calibrada podría erosionar la eficiencia global del Estado y generar nuevas tensiones distributivas y macroeconómicas.

Lo que se debe hacer

Si queremos una verdadera descentralización fiscal, se necesitan varios cambios estructurales:

• Mejorar la capacidad de gestión municipal, para que puedan planificar y ejecutar proyectos eficientemente
• Revisar los criterios de distribución del FONCOMUN, con foco en resultados y no solo en estadísticas frías
• Desarrollar un Fondo de Compensación Territorial real, que complemente al FONCOMUN y corrija desigualdades más profundas
• Fomentar la generación de ingresos propios locales, con incentivos y capacidades reales
• Enlazar el impuesto con el beneficio percibido, para que el ciudadano sepa que el impuesto que paga financia su bienestar directo

El 16/2 ha sido una fórmula funcional, pero claramente insuficiente. ¿Será el 14/4 la solución? No lo sabremos si no viene acompañada de una profunda reforma del modelo fiscal y de gestión pública subnacional. Sin eso, solo estaremos moviendo porcentajes sin cambiar realidades.