El plan de gobierno del presidente electo contempla la reducción de 3 puntos del IGV en los próximos años. El ministro de Economía designado ha anunciado que la reducción de las tasas del IGV se realizará progresivamente condicionada a la evolución de la recaudación para evitar comprometer las cuentas fiscales. En esta entrega analizamos el significado de una reducción de 3 puntos porcentuales de la tasa del IGV y su posible impacto en la recaudación tributaria del gobierno central.
En el Gráfico 1 se presenta la evolución de los ingresos tributarios anuales del gobierno central para el periodo enero 1999 – mayo 2016. Constatamos que la recaudación ha venido decreciendo desde finales de 2014. Los datos del mes de mayo revelan que, en términos anuales, se han perdido más de 10, 000 millones de soles de recaudación desde diciembre de 2014, equivalentes al costo de la modernización de la refinería de Talara. A diferencia de la crisis del 2008, en la que la recaudación se recuperó rápidamente como consecuencia de la retomada del crecimiento económico, esta vez la caída es mayor y será más prolongada debido al estancamiento de la economía.
Para entender mejor las causas de la caída de la recaudación tributaria es necesario analizar la evolución de los componentes de la recaudación. Por razones de espacio hemos dividido la recaudación en 4 grandes categorías. La primera categoría corresponde al Impuesto a la Renta que agrupa el impuesto a las ganancias de las empresas y el impuesto a los ingresos de los asalariados incluyendo la regularización del impuesto a la renta y otros impuestos vinculados al patrimonio de las personas jurídicas o naturales como el Régimen Especial del Impuesto a la Renta (RER). La segunda categoría es el impuesto a la Producción y al Consumo que agrupa el IGV interno, el IGV a las importaciones, el impuesto selectivo al consumo (ISC) y otros impuestos menores como el impuesto de promoción y desarrollo turístico nacional. La tercera categoría corresponde a Otros Impuestos que agrupa las tarifas arancelarias, el impuesto a las transacciones financieras (ITF), el impuesto temporal a los activos netos, los fraccionamientos, el régimen único simplificado (RUS), el impuesto a casinos y tragamonedas y otros impuestos menores recaudados por la SUNAT. Finalmente hemos considerado una cuarta categoría correspondiente a las Devoluciones de impuestos que realiza la SUNAT y que agrupa las devoluciones del IGV, el “drawback” y otras devoluciones menores.
La evolución de cada una de las cuatro categorías de impuestos se presenta en el Gráfico 2. Podemos observar que la categoría de impuestos a la producción y consumo es la más importante y su comportamiento en la actual crisis ha sido diferente a la observada en la crisis del 2008. En la crisis actual, esta categoría no ha caído tanto como lo hizo en la crisis del 2008 pero su deterioro está perdurando y no se observa una recuperación rápida como se observó en el 2009. Su deterioro está asociado al estancamiento de la economía doméstica ya que la economía de exportación (minería) no paga IGV ni ISC.
La categoría de impuesto a la renta registra una caída significativa motivada por la reducción de las ganancias de las empresas mineras y la reducción del impuesto a la renta decretada por el gobierno. Su comportamiento es similar al observado en la crisis del 2008, por lo tanto se espera que en la medida que los precios de los minerales no se recuperen no se obtenga un crecimiento significativo de esta categoría de impuestos. La tercera categoría, Otros Impuestos, también viene cayendo debido a la reducción de los impuestos a la importación (tarifas arancelarias) como consecuencia de la retracción de las importaciones producto del estancamiento del crecimiento económico.
Por su parte, la cuarta categoría, correspondiente a las devoluciones de impuestos, viene creciendo y por lo tanto contribuyendo a la disminución de la recaudación tributaria. Las devoluciones crecen como consecuencia de la puesta en marcha de los nuevos proyectos mineros que se hacen acreedores a la devolución del IGV asociado a las exportaciones de minerales.
De los resultados presentados en el Gráfico 3, queda claro que la reversión de la tendencia decreciente de la recaudación tributaria pasa por la recuperación del crecimiento de los impuestos a la producción y el consumo ya que la recuperación del impuesto a la renta se presenta poco probable en un escenario de bajos precios de los minerales y la no reversión de las medidas de reducción del impuesto a la renta.
Ahora bien, el principal componente de la categoría de impuestos a la producción y consumo es el IGV. Por lo tanto cualquier recuperación de la recaudación tributaria total pasa por la recuperación de la recaudación del IGV. En el Gráfico 3 se presenta la evolución del IGV y sus componentes, el IGV Interno y el IGV a las importaciones para el periodo enero 1999 – mayo 2016. La actual caída del IGV total se debe a la caída del IGV a las importaciones y al estancamiento del IGV interno agravado por el aumento de las devoluciones.
¿Cómo afectaría la recaudación del IGV total una reducción de la tasa del IGV en un punto porcentual? Lo primero que hay que notar es que una reducción de un punto de la tasa del IGV, dado que la tasa actual es de 18 %, equivale a una reducción de 5.56 % de la recaudación del IGV total (100/18). Es decir si utilizamos los datos de Mayo 2016 (53, 054 millones de soles), la reducción sería de 2, 950 millones de soles (0.0556 x 53, 054). Esta pérdida, en las condiciones actuales, sería equivalente aproximadamente a 0.5 % del PBI. Si a esta pérdida le sumamos el actual déficit fiscal de 3 % del PBI, estaríamos hablando de un déficit total de 3.5 % anual sin tomar en cuenta los posibles aumentos de gasto considerados en el programa de gobierno de PPK. La situación podría ser peor si consideramos que la reducción de la tasa propuesta por el ministro entrante es de 3 puntos porcentuales en los próximos años. En este caso, extrapolando nuestros cálculos, el déficit fiscal llegaría a 4.5 % con lo que se haría imposible mantener el grado de inversión actual.
Algunos analistas, entre los que se encuentra el ministro entrante, sostienen que la pérdida del 0.5 % no es real porque no se toma en cuenta la potencial formalización de la economía y la reactivación económica que se daría como consecuencia de la reducción de la tasa del IGV. Para responder a esta inquietud, basta mirar al monto recaudado por el IGV a las importaciones. La evasión del IGV a las importaciones es mínima ya que se recauda en aduanas y por lo tanto una reducción de la tasa se traduce en una reducción automática del monto recaudado por IGV a las importaciones. De manera que cualquier aumento de recaudación del IGV total tendría que venir por el lado del IGV interno. Pero la reducción de la tasa del IGV de 18 % a 17% difícilmente motivará al sector informal que en la actualidad paga una tasa de 0 %. Estudios econométricos demuestran que la informalidad está asociada a los sobrecostos laborales (cuña fiscal) más que al nivel de la tasa del IGV ya que este último es pagado por el consumidor final y no por la empresa.
El otro argumento utilizado es que una reducción de la tasa del IGV debería generar una reducción de los precios y por lo tanto un mayor consumo y una mayor actividad económica. Existe amplia evidencia a través de estudios econométricos tanto a nivel peruano como latinoamericano que la reducción de la tasa del IGV en menos de 4 puntos porcentuales no genera una reducción significativa del nivel de precios. Lo que simplemente sucede es que las empresas aumentan su margen de ganancia y no trasladan este beneficio al consumidor.
¿Existe una alternativa a la reducción de la tasa del IGV para aumentar la recaudación del IGV total? Si existe, la alternativa es reducir las exoneraciones del IGV y mejorar la administración tributaria. En el caso de las exoneraciones, los candidatos son el sector educativo que en la actualidad se encuentra exonerado del IGV y las exoneraciones a la región amazónica. Sólo en el caso del sector educativo se estima que se aumentaría la recaudación en no menos de 1 % del PBI.
Por el lado de las mejoras de la administración tributaria, una mejora de la fiscalización del RUS (que es un substituto del IGV para pequeñas empresas que suman un millón de contribuyentes), tanto en el cumplimiento oportuno del pago como en su categorización adecuada, generarían un aumento significativo de la recaudación y contribuiría a la formalización de las pequeñas empresas siempre que las mejoras de la fiscalización del RUS sean proactivas y no punitivas como sería el caso del cierre de pequeñas empresas o la aplicación de multas excesivas.
