Esta semana el Poder Ejecutivo envió al Congreso el proyecto de Ley del Presupuesto para el 2017. El proyecto incluye un nivel de gasto para el gobierno central, gobiernos regionales y gobiernos locales de S/ 142, 471 millones de soles equivalente a 20.3 % del PBI nominal proyectado para 2017. Como manda la Constitución el proyecto está debidamente financiado con recursos de diferentes fuentes de financiamiento. En esta entrega analizamos cuán factibles son las estimaciones de las diferentes fuentes de financiamiento contempladas en el proyecto de presupuesto y cuál es el probable déficit económico resultante de su ejecución. En una próxima entrega analizaremos los diferentes rubros de gastos del presupuesto.
Para facilitar el análisis en la Tabla 1 se presentan las diferentes fuentes de financiamiento de los presupuestos de los últimos 3 años (2015 – 2017) conjuntamente con los niveles de gasto y el déficit económico asociado a cada presupuesto. Para cada presupuesto se presentan conjuntamente el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) y el resultado de su ejecución. Los PIA reflejan las cifras aprobadas por el Congreso y normalmente difieren del “ejecutado” debido a modificaciones presupuestarias durante el año de ejecución o debido a variaciones en el nivel de ingresos de las diferentes fuentes de financiamiento.
El presupuesto contempla cinco fuentes de financiamiento: (i) Recursos ordinarios que corresponden a la recaudación de impuestos (Renta, IGV neto de Foncomun, ISC, aranceles, a la propiedad, devolución de impuestos, ingresos de capital y otros ingresos corrientes. (ii) Recursos directamente recaudados que comprenden los recursos obtenidos directamente por las universidades públicas, los organismos reguladores y supervisores, y los organismos públicos descentralizados así como las tasas cobradas por los gobiernos regionales y los gobiernos locales. (iii) Recursos por operaciones oficiales de crédito que corresponden a los recursos provenientes del endeudamiento externo, la emisión de bonos y el endeudamiento interno. La utilización neta de esta fuente de financiamiento para solventar gastos del sector público corresponde a la definición de déficit económico. (iv) Donaciones y transferencias corresponden a las donaciones de organismos internacionales y gobiernos extranjeros y donaciones o transferencias de otras unidades del gobierno. (v) Recursos determinados corresponden al canon, sobrecanon, regalías y rentas de aduanas, el fondo de compensación municipal (Foncomun) e impuestos municipales a la propiedad (autoavalúo).
Los presupuestos de apertura (PIA) son referenciales ya que pueden ser modificados durante su ejecución con ampliaciones presupuestales aprobadas por el Congreso o los ingresos proyectados no se materializan. Sin embargo los PIA son importantes porque revelan los topes de gasto y endeudamiento del Gobierno. Un rubro especialmente importante del PIA es el de “Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito”. Este rubro revela las intenciones de endeudamiento del Gobierno “ex ante” y se le conoce como “déficit de apertura”. En el 2015, el déficit de apertura fue de 1.1 % del PBI y terminó siendo 2.1 % del PBI. En el 2016 el déficit de apertura fue de 3.5 % y de acuerdo a las declaraciones del ministro de Economía el déficit de cierre deberá bordear el 3 % del PBI. En el proyecto de presupuesto para 2017 presentado al Congreso el déficit de apertura es de 2.8 % del PBI, sin embargo el compromiso del Gobierno de acuerdo a la regla fiscal del marco macroeconómico multianual 2017 – 2019 es de tener un déficit económico de 2.5 %.
¿Por qué el déficit de apertura difiere del déficit de cierre? Porque los ingresos (impuestos, tasas, canon, regalías, etc.) pueden variar y porque la ejecución del gasto programado puede ser menor. El déficit de apertura y el gasto programado en el PIA son topes al endeudamiento y topes al gasto que no pueden ser excedidos sin previa autorización del Congreso. El endeudamiento y el gasto pueden ser menores pero nunca pueden ser mayores a los topes establecidos en el PIA.
En el año fiscal 2015 (ver Tabla 1) el gasto ejecutado fue mayor que el gasto presupuestado en el PIA debido a que se otorgaron ampliaciones presupuestales en el transcurso del año fiscal. De igual manera se autorizaron modificaciones al tope de endeudamiento (déficit de apertura). Como consecuencia el déficit de apertura de 1.1 % se convirtió en un déficit de cierre de 2.1 %. Para este año se espera que la ejecución de los gastos esté por debajo de lo establecido en el PIA (ejecución de 97.5 % del monto presupuestado) y como consecuencia el déficit de cierre esté por debajo del déficit de apertura (ver Tabla 1).
En el proyecto de presupuesto para el 2017 (PIA) no se incluyen el impacto de la reducción del IGV ni de la reversión de las medidas de reducción de las tasas del impuesto a la renta anunciadas por el Gobierno como parte de las facultades especiales. En la Tabla 1 se ha estimado el impacto de estas medidas en los recursos ordinarios. El impacto de la reducción del IGV seria inmediato mientras que el impacto de las modificaciones del impuesto a la renta sólo se vería en el 2018.
En este escenario, la ejecución del gasto tendría que estar por debajo del 97.5 % para poder lograr un déficit económico inferior al 2.8 % del PBI. El proyecto de Ley de Presupuesto para 2017 contempla la emisión de bonos hasta por dos mil millones de soles para financiar obras de agua y saneamiento. Aumentar el gasto para obras de agua y saneamiento sin reducir el gasto en otras áreas y disminuir el IGV simultáneamente define un escenario en el que difícilmente se podría obtener un déficit económico de 2.5 % como lo estipula la regla fiscal.
Si al escenario descrito en el párrafo anterior le sumamos la materialización de la deuda contingente esperada para el 2017 de 1 % del PBI que no se registra en el presupuesto de apertura (ver nuestra entrega de la semana pasada) estaríamos frente a la posibilidad de experimentar un déficit económico mayor al 3.5 % para el próximo año, lo cual nos llevaría a niveles de deuda pública bruta cercanas al 30 % del PBI.
El Congreso tendrá la responsabilidad de aprobar los topes de endeudamiento. La prudencia fiscal, conjuntamente con la apertura de nuestra economía y el manejo monetario, han sido los pilares del modelo económico de los últimos 25 años. Los niveles de gasto público se mantienen por encima del 20 % del PBI por cuarto año consecutivo en un contexto de ingresos decrecientes. Lo que pudo ser bueno como política anticíclica ahora es contraproducente. Resta saber si el Congreso estará a la altura de las circunstancias.
