El presupuesto del sector público es el principal instrumento del gobierno para implementar su política fiscal. El presupuesto del sector público permite al gobierno fijar los niveles de ingresos (impuestos) y gastos (inversión, gastos corrientes y financieros), buscando enrumbar la economía en un camino de estabilidad y crecimiento económico.
El Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) fija las metas de ingresos y gastos por categorías para el año fiscal venidero. La ley del presupuesto tiene que ser aprobada por el Congreso antes del fin de año. Cuando se presenta el proyecto de presupuesto al Congreso, en el mes de agosto, aun no se conocen las cifras definitivas de la ejecución del presupuesto del año en curso. Como consecuencia, el análisis del presupuesto entrante se acostumbra a hacer contra los PIA de años pasados. Esta situación puede llevar a errores, especialmente si los valores establecidos en los PIA distan mucho de los valores reales que resulten de la ejecución del presupuesto. Esto es válido tanto para los ingresos como para los gastos.
En la Tabla 1 se muestra la evolución de los PIA para el periodo 2011 – 2019. La ley obliga a que el presupuesto del sector público sea equilibrado, es decir, que el total de gastos sea igual al total de recursos. Como es imposible predecir con exactitud tanto el nivel de ingresos como el nivel de gastos, la variable de ajuste del presupuesto son los “Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito”. Observamos que esta variable medida como porcentaje del PBI estuvo decreciendo hasta el año 2013, lo que motivó que la deuda pública, como porcentaje del PBI, fuera decreciendo hasta ese año. A partir del 2014 los recursos por operaciones de crédito han crecido hasta llegar a representar el 3.1% del PBI para el 2019.
Los PIA establecen un valor inicial para la variable operaciones oficiales de crédito que se conoce como “déficit de apertura”. Las leyes de presupuesto tienen que ser acompañadas por las leyes de financiamiento del presupuesto que garanticen la obtención de nuevos créditos para cubrir el déficit de apertura y tener un margen de maniobra asociado a la volatilidad de los ingresos y egresos contemplados en el presupuesto.
Adicionalmente los PIA pueden ser modificados a lo largo de la ejecución presupuestal, obteniéndose, en esos casos, los Presupuesto Institucionales Modificados (PIM). Esta posibilidad añade incertidumbre a los resultados definitivos de la ejecución del presupuesto en cada año fiscal.
El Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), de libre acceso a todos los ciudadanos, nos permite acompañar la ejecución del presupuesto hasta su cierre. Los datos de la ejecución del presupuesto por el lado de los ingresos y los egresos nos dan luz sobre cuan acertados estuvieron los estimados de los presupuestos de apertura (PIA) de años anteriores.
En la Tabla 2 presentamos los resultados de los PIA para el periodo 2016 – 2019 junto con los resultados de las ejecuciones de los presupuestos para los años 2016 y 2017. Para los años 2018 y 2019, basados en los porcentajes de ejecución observados en años pasados y en los niveles de ejecución que se observan hasta septiembre de este año, hemos estimado los valores probables de ejecución de los presupuestos de 2018 y 2019.
El resultado más sorprendente de estas proyecciones es que, contrario a lo que se plantea en el presupuesto para el 2019, el déficit del sector público sería de 3.4% y no 3.1% como está planteado en el PIA del 2019. Para este año el déficit será de 3.0% del PBI superior al 2.8% establecido en el PIA del 2018.
Los mayores déficits esperados para este año y el próximo serán consecuencia directa del mayor gasto corriente del sector público, tanto en remuneraciones como en compra de bienes y servicios. Como podemos observar en la tabla 1, los gastos corrientes del sector público han pasado de representar el 12.0% del PBI en el 2011 al 14.5% en el 2018. Los gastos corrientes ahora representan el 67.8 % del gasto total del sector público, mientras que en el 2011 representaban solo el 63.8%.
Los gastos financieros asociados a el pago de intereses de una deuda pública creciente han pasado de 1.6% del PBI en el 2014 a 2.0% para el 2019 y se van acercando a representar el 10% del gasto total. El incremento de los gastos corrientes y el incremento de los gastos financieros ha llevado a que el gasto total del sector público se incremente de 18.8% en el 2011 a 21.4% en el 2017 y probablemente a 21.9% este año.
El Marco Macroeconómico Multianual (MMM) plantea una reducción gradual del déficit a partir del 2020 para llegar a un déficit de 1% en el 2022 basado en una recuperación de los ingresos. Sin embargo, es notorio que el gobierno haya introducido cambios orientados a incrementar los impuestos a los contribuyentes formales en lugar de buscar agrandar la base tributaria, reduciendo la carga tributaria y administrativa a los formales. En este escenario, las esperanzas de la recuperación de los ingresos están centradas en mayor énfasis en la gestión de cobro impuestos al sector formal. En un país con altos niveles de informalidad como el nuestro, el enfoque elegido por el gobierno difícilmente tendrá los efectos de elevación de la tributación que ha tenido en otros países con menores niveles de informalidad y, más bien, desmotivará a los contribuyentes que mayores posibilidades tienen de contribuir al crecimiento económico y generación de empleos formales.
