La llamada ‘Ley de Empleo Juvenil’ ha sido defendida por el gobierno y diversos comentaristas, como una gran palanca de generación de empleo, que contribuirá a reactivar la economía, a formalizar el aparato productivo y a elevar la productividad, además de fortalecer la empleabilidad juvenil. No obstante, muchos jóvenes la han rechazado de plano protestando en las calles por considerarla discriminatoria contra ellos. ¿Qué tan ciertos son los efectos positivos de esta ley? ¿Es discriminatoria y perjudica a los jóvenes o los beneficia? Este artículo pretende contribuir al esclarecimiento de estas dudas con la mayor objetividad.
Qué Empresas se Benefician con la Ley
Para empezar, el segmento poblacional que dicha ley pretende atender –jóvenes entre 18 y 24 años- está compuesto por alrededor de 4, 5 millones de jóvenes, de los cuales unos 700 mil (17, 3%) están desocupados, cerca de 1, 5 millones (32, 6%) trabajan en condiciones precarias y 1, 8 millones (39%) lo hacen en actividades de baja calificación, mientras que alrededor de 500 mil son jóvenes que no buscan trabajo, por razones de salud o de disfuncionalidad social. Se trata pues de un problema de marginalidad económica evidente contra un segmento poblacional que constituye una rotunda masa de votos frescos para las elecciones presidenciales que se avecinan, lo que explica la crisis de nervios reinante en todo el espectro del escenario político.
La así bautizada ‘Ley Pulpín’ crea un régimen laboral especial que reduce las obligaciones laborales a las empresas que contraten jóvenes de 18 a 24 años, equiparándolas a las ya contempladas por la llamada Ley del Régimen MYPE (D.S. N°007-2008-TR modificado por la Ley N°30056), aplicables exclusivamente a las micro y pequeñas empresas. Es decir, en líneas generales, esta nueva ley equivale a una extensión de los beneficios laborales de la Ley del Régimen MYPE hacia las grandes y medianas empresas contratantes de jóvenes de 18 a 24 años. Dichos beneficios son el recorte del período vacacional de 30 a 15 días y la exoneración del pago de CTS y gratificaciones.
A las pequeñas y micro empresas esta nueva ley no les otorga ningún incentivo adicional no contemplado en el Régimen MYPE; salvo el pago a Essalud subsidiado por el Estado durante el primer año de trabajo en caso de contratar jóvenes de 18 a 24 años. Sin embargo, en tanto este subsidio no tiene peso significativo en la estructura de costos de las pequeñas y micro empresas, no cabe esperar que desencadene una mayor demanda de trabajo juvenil por parte de ellas. Antes bien, probablemente sea más sustantivo su efecto desencadenante de conductas rentistas para sacar provecho de dicho subsidio, como por ejemplo la contratación ficticia de hijos, sobrinos y allegados.
Entonces, la apuesta que deben haber hecho los arquitectos de esta ley, es que las grandes y medianas empresas serían las llamadas a gatillar la demanda de trabajo juvenil, dado que para muchas de ellas la reducción de obligaciones laborales que introduce la nueva ley respecto al régimen laboral general sí tiene un peso significativo en su estructura de costos. Más aún si, adicionalmente, esa norma hace que el Estado asuma el costo de la capacitación a través de un crédito fiscal, hasta por el equivalente al 2% de la planilla. Los sectores más beneficiados serían los intensivos en trabajo de baja calificación, como el sector retail, demandante de personal joven que puede ser capacitado en corto tiempo y a bajo costo. En segunda instancia, pueden beneficiarse las medianas y grandes empresas de servicios tales como las cadenas de estaciones de servicios de combustibles, los call centers, las cadenas de restaurantes y comida rápida, etc.
Impacto de la Nueva Ley sobre el Nivel General de Empleo
El nivel general de empleo del país sólo puede elevarse ante un alza sostenida de la demanda de empleo del país, como sucedió durante el decenio pasado, que sólo es factible con aumentos sostenidos de la inversión, el consumo y las exportaciones. En la medida que la Ley de Empleo Juvenil no modifica en nada el actual entorno de debilitamiento de la inversión, el consumo y las exportaciones, no hay razón alguna para argüir que aumentará el nivel general de empleo. A lo único que aspira esta norma es a aumentar el empleo en un solo segmento de edad (18 a 24 años), tratando de evitar el detrimento del empleo en los demás segmentos de edad, no priorizados. Sin embargo, para que la mayor demanda de empleo juvenil por parte de las grandes y medianas empresas de los sectores referidos en el acápite anterior, pueda considerarse un beneficio neto para la sociedad en su conjunto, es preciso que éstas no sustituyan a los trabajadores que tienen en su planilla por la mano de obra juvenil más barata proveída por la nueva ley. Además, es preciso que la mayor demanda de mano de obra de jóvenes de 18 a 24 años no desplace a la mano de obra menos juvenil que también busca trabajo.
Para tratar de asegurar que no se dé la sustitución de los trabajadores que están actualmente en planilla, la ‘Ley de Empleo Juvenil’ –en su Artículo 22°- prohíbe el cese de trabajadores sin causa justa para ser sustituidos por jóvenes contratables bajo el nuevo régimen laboral. Sin embargo, este candado queda abierto para la mayoría de trabajadores, en cuanto en la práctica están sujetos a contratos temporales que son preponderantes frente a los contratos a plazo indefinido, por lo que no requieren de decisiones de cese, sino de una simple y legal no renovación. En el caso de los jóvenes mayores de 24 años que buscan trabajo, le ley no contempla ningún mecanismo de defensa, por lo que se verían abiertamente perjudicados.
Si la norma se hubiera dado durante la fase de auge del último ciclo económico, se hubiese podido argumentar que al crecer la demanda de mano de obra por encima de su oferta, el efecto sustitución se reduciría aproximándose a un mínimo friccional, por lo que el efecto neto sobre el empleo podría eventualmente llegar a ser positivo. Sin embargo, en una economía en aguda desaceleración y con una industria recesada –como ocurre actualmente- el efecto neto de la norma será generar mayor desempleo estructural, puesto que aquellos que dejarían de trabajar difícilmente encontrarían trabajo mientras estén vigentes los recortes de obligaciones laborales de esta ley, al ser aplicables exclusivamente a sus beneficiarios.
Empleo Juvenil, Informalidad y Productividad
La informalidad de la economía sólo puede disminuir si la productividad de las pequeñas y micro empresas llegara a ser tan alta que permita que sus ingresos sean lo suficientes para cubrir los costos laborales y tributarios de ser formal. Mientras ese aumento no sucede, normas como la Ley del Régimen MYPE se orientan a reducir esa valla, mientras que la Ley de Empleo Juvenil la reduce para las medianas y grandes empresas, las cuales sin embargo no son mayormente informales. De suerte que no se vislumbra efectos positivos de esta norma sobre la informalidad de las pequeñas y micro empresas, aun cuando tuviera éxito reduciendo la precarización del empleo al incentivar la absorción de jóvenes por parte de las grandes y medianas empresas.
De otro lado, si bien a corto plazo es la demanda agregada -constituida por la inversión, el consumo y las exportaciones- la que determina el nivel de empleo, la expansión sostenida del mismo a mediano y largo plazo sólo es posible si aumenta permanentemente la productividad del trabajo y la competitividad de las empresas. De hecho, al 2013 el Perú es el tercer país con menor productividad del trabajo en América Latina, con apenas US$ 12.573 equivalentes a casi la mitad que la productividad de México y Argentina y a una tercera parte de la productividad de Chile, que encabeza el ranking regional. ¿Y por qué la productividad del Perú es tan baja? Principalmente debido a la baja formación y capacitación laboral. Por ende, para elevar el empleo sostenidamente se requiere elevar la productividad del trabajo y, por ende, la calidad formativa y de capacitación.
La educación escolar actualmente no forma para el trabajo, ni los institutos superiores o las universidades mayormente forman o capacitan en las competencias específicas requeridas por las empresas para poder ser competitivas. En general, hay una brecha enorme entre la pertinencia y calidad de la formación recibida por los jóvenes y las competencias demandadas por las empresas, la cual deriva principalmente de un profundo divorcio entre los Centros de Formación Profesional y la empresa privada. La Ley del Empleo Juvenil de alguna manera reconoce esta deficiencia, pero la aborda en forma tangencial dando un subsidio vía crédito tributario contra el Impuesto a la Renta, por el monto del gasto de capacitación que realice la empresa, hasta un tope del 2% de la planilla anual. Un subsidio que se enreda con la creación de una nuevo Régimen laboral superpuesto a los alrededor de 40 ya existentes en el país.
Y es que el Perú es el país rey dando nuevas leyes que promueven el empleo; en eso sí somos primeros en el mundo. Contamos con tal maraña normativa promotora del empleo que aún la CIA sería incapaz de vigilar su aplicación. Y en medio de toda esa maraña también hay buenas leyes, que quedan pintadas en la pared porque luego no son debidamente gestionadas por los organismos públicos responsables. Sin ir muy lejos, está la Ley N° 28518 – Ley sobre Modalidades Formativas Laborales, que establece todo un andamiaje institucional promotor de la interconexión de la oferta formativa y la demanda de trabajo, para elevar la empleabilidad y productividad especialmente de los jóvenes. Dicha norma establece diversas modalidades flexibles que permiten a los jóvenes entre 16 y 23 años que no hayan culminado o interrumpido su educación básica, o que habiéndola culminado no estén siguiendo estudios superiores técnicos o universitario, aprender conocimientos teóricos y prácticos en una ocupación específica dentro de una empresa. También contempla el pago de una subvención económica mensual en condiciones muy ventajosas para la empresa contratante, por lo que en principio la Ley de Empleo Juvenil deviene en una norma redundante generadora de gran ruido político innecesario.
Ciertamente, la Ley sobre Modalidades Formativas Laborales es perfectible, porque todavía no integra los últimos avances de la ciencia y la experiencia empírica tremendamente exitosa lograda en países tales como Alemania, Austria, Suiza, Luxemburgo, Inglaterra, Gales, Irlanda y USA, tanto aplicando enfoques de formación dual y de formación en alternancia como enfoques de redes de aprendizaje. El mayor escollo quizás sea la escasez de centros de formación laboral verdaderamente especializados en el diseño y ejecución de programas formativos duales o en alternancia, por lo cual toda esta normativa corre peligro de convertirse en un simple pretexto para proveer mano de obra más barata, sin mayor impacto en el aprendizaje y la productividad. Debería revisarse esta ley impulsando el desarrollo de estos centros, y dando incentivos para que centros de investigación, consultoras e institutos superiores se asocien con empresas de sectores específicos para desarrollar programas de excelencia a nivel mundial bajo estas modalidades de avanzada. Un subsidio que gatille estas alianzas estaría más que justificado si el resultado es contar con programas de calidad comprobada a ser replicables y actualizables para toda la vida.
Dentro del marco de esta política sombrilla orientada al desarrollo formativo laboral juvenil, se debe fortalecer la educación para el trabajo en los colegios, la ampliación del presupuesto del SENATI y la repotenciación de los institutos superiores estatales, haciendo que formen trabajadores intermedios calificados no sólo para las industrias sino también para las empresas de servicios. Incluso se podría contemplar la aplicación de un subsidio de hasta el 5% de la planilla de las empresas que participen en programas de alto impacto en la productividad y que puedan convertirse en autosustentables al cabo de 3 años.
¿Es discriminatoria la Nueva Ley?
Desde la perspectiva de los beneficios y costos para los propios jóvenes, se ha dicho que los recortes de obligaciones laborales no implican una discriminación contra ellos en cuanto la ley no es compulsiva, pudiendo ellos seguir buscando trabajo bajo el régimen laboral general. Sin embargo, el carácter compulsivo de una ley no lo establece necesariamente su texto, sino la naturaleza del mercado, y lo cierto es que mientras las empresas puedan contratar jóvenes a menores costos no querrán hacerlo con quienes los hagan incurrir en mayores costos. El poder de negociación entre un trabajador individual y el empleador evidentemente no es equiparable.
A pesar de ello, en todos los rankings de competitividad el Perú se ubica en una de las más bajas posiciones en materia de costos y rigideces laborales en América Latina y el mundo. Sin embargo, la mejor manera de combatir este flagelo competitivo no es retaceando o discriminando por grupos de edad, degenerando aún más el archipiélago de regímenes laborales vigentes. Es preferible combatir este problema frontalmente y sin discriminar, con un liderazgo persuasivo y democrático. Algunos analistas sostienen que no es tan cierto que los costos laborales sean altos, porque aun sumando todas las cargas del régimen general, el nivel de ingresos de los trabajadores peruanos está por debajo del de los trabajadores chilenos, argentinos a mexicanos. Lo que no dicen es que la productividad en esos países duplica o triplica la productividad en el Perú.
Conclusiones
La llamada ‘Ley de Empleo Juvenil’ no generará más empleo y crecimiento económico ni reducirá la informalidad de las pequeñas y micro empresas. Su propósito es elevar la empleabilidad de los jóvenes entre 18 y 24 años que están desocupados o sub-ocupados, facilitando su absorción por parte de las grandes y medianas empresas, el cual sin embargo podría ser mejor alcanzado perfeccionando la vigente Ley sobre Modalidades Formativas Laborales.
Se trata de una norma redundante, que establece un régimen laboral similar al de la Ley MYPE, haciendo más costosa y engorrosa la fiscalización de su aplicación. Tal como está diseñada, tiende a desplazar al resto de trabajadores sujetos a contratos temporales o a quienes buscan trabajo y tienen más de 24 años.
Se centra en abaratar los costos laborales de las grandes y medianas empresas, tratando de manera tangencial la grave problemática del divorcio entre oferta formativa y la demanda de competencias laborales de las empresas, introduciendo un tímido incentivo para que ellas se animen a capacitar. Además, dicha ley complica en demasía la labor de fiscalización de la Sunafil ante alrededor de 40 regímenes laborales superpuestos, con sus prohibiciones e incentivos segmentados.
Con cierto aire academicista, el ministro de la producción, Piero Ghezzi, ha dicho que tendrá que verse cómo funciona esta ley durante un año para luego decidir si se hace ajustes. Mejor sería ahorrarse ese tiempo derogándola y avocándose a perfeccionar la Ley sobre Modalidades Formativas Laborales, a la luz de los más recientes avances de la teoría y la praxis de la formación dual, en alternancia y en redes y aplicando un árbol de problemas y causas bien concebido, centrado en la deficiencia de la educación y la capacitación de nuestros jóvenes. En paralelo, toda reforma laboral en adelante debe apuntar a integrar los diversos regímenes laborales y a reducir en bloque los sobrecostos que afectan la productividad de las empresas peruanas.
