En su última Nota Tributaria la SUNAT reporta que en agosto de este año, los ingresos tributarios del gobierno central, medidos en términos reales (descontando la inflación), cayeron 1,9% con relación al mes de agosto del 2016. El acumulado enero—agosto de este año ha caído 5,2% con relación al mismo periodo de 2016. Como van las cosas difícilmente se cumplirán los supuestos de recaudación del presupuesto de 2017. Por lo tanto, o se ajustan los gastos del gobierno en lo que queda del año o el déficit será mayor que el 3% planteado en el presupuesto lo cual significará mayor endeudamiento. En esta entrega analizamos las razones por las cuales los ingresos tributarios continúan deprimidos a pesar de que ya se observan señales de recuperación del PBI.
En el Gráfico 1 se presenta la evolución de la presión tributaria que mide los ingresos tributarios del gobierno central como porcentaje del PBI. Observamos que la presión tributaria ha caído a menos del 13% del PBI. Estos niveles de presión tributaria no se observaban desde el inicio del siglo. La caída de la presión tributaria se inició con el gobierno de Humala, pero se ha acentuado durante la gestión del presente gobierno.
¿Por qué han caído tanto los ingresos tributarios como porcentaje del PBI? Si bien la desaceleración del PBI ha contribuido a esta caída, no es la principal causa. La presión tributaria se mide como porcentaje del PBI y por lo tanto para que este indicador caiga, la caída de los ingresos tributarios tiene que ser mayor que la desaceleración del PBI experimentada en los últimos 3 años. Por lo tanto, tienen que haber otras causas que expliquen este deterioro. A nuestro entender, la principal causa ha sido los errores de política tributaria cometidos por los gobiernos de Humala y por el presente gobierno.
Durante el gobierno de Humala, el principal error fue la reducción de las tasas del impuesto a la renta. Esa reducción del impuesto a la renta explica gran parte de la caída de la presión tributaria en los últimos años del gobierno de Humala. El gobierno de PPK, revertió estas medidas y por lo tanto tenemos que buscar otros errores de política tributaria cometidos por el actual gobierno para explicar la continuación de la caída de la presión tributaria hasta el presente.
El error más grave cometido por el gobierno de PPK en materia de política tributaria ha sido la política de formalización de la economía basada en la reducción de las tasas de impuestos. La política de formalización de la economía anunciada por el ministro Thorne al inicio del mandato de PPK consistía en tres pilares: (i) La reducción de 2 puntos porcentuales del IGV; (ii) La reforma de la seguridad social (seguro de desempleo); y (iii) nuevo régimen tributario para MYPE. La reducción del IGV felizmente nunca se concretó sino la situación de la presión tributaria seria aun peor. La reforma de la seguridad social aún no ha sido anunciada. La única medida que si ha sido materializada ha sido la creación del régimen MYPE tributario (RMT) y este régimen es la principal causa de la caída de la presión tributaria.
El RMT comprende a personas naturales y jurídicas y otras sociedades que obtengan rentas de tercera categoría con ingresos netos inferiores a 1.700 UIT anuales (alrededor de 6 millones 800 mil soles). Las tasas de impuesto a la renta aplicables al RMT son: (i) 10% hasta 15 UIT (60.000 mil soles); (ii) 29,5% para el excedente.
¿Cuántos contribuyentes se han acogido a este nuevo régimen tributario? En el Gráfico 2 se muestra la evolución del número de contribuyentes por régimen tributario. El RMT se activó a partir de enero de este año. La SUNAT de oficio pasó al RMT a la mayoría de contribuyentes del Régimen General. En diciembre de 2016, en el régimen general habían 604 mil contribuyentes. En enero solo quedaron 30 mil. La gran mayoría (593 mil pasaron al nuevo RMT). El objetivo era que muchos contribuyentes del nuevo RUS y del Régimen Especial de Renta (RER) se incorporaran al RMT. Sin embargo, esto no ha sucedido. El número de contribuyentes inscritos en el RUS continúa creciendo. Lo mismo ha sucedido con el RER (ver gráfico 2).
De los 593 mil contribuyentes inscritos en el RMT de oficio por la SUNAT, casi 150 mil han vuelto al Régimen General. En el mes de agosto de 2017, hay 238 mil contribuyentes en el Régimen General y 467 mil en el RMT. En el nuevo RUS hay un millón 124 mil contribuyentes mientras que en el RER hay 368 mil.
El impacto de la introducción del nuevo RMT ha sido negativo. No ha reducido la informalidad ya que el número de contribuyentes en el RUS y el RER continúa creciendo. Ha generado una caída en la recaudación del impuesto a la renta como consecuencia de la menor tasa (10%) para las primeras 15 UIT que se aplica a todos los contribuyentes comprendidos en el RMT. El mayor impacto en la recaudación del impuesto a la renta aún está por venir. Este impacto ocurrirá el próximo año con ocasión de la regularización del impuesto a la renta por parte de los contribuyentes del nuevo RMT.
Otra prueba de que la introducción del RMT ha generado mayor informalidad está en la evolución de la presión tributaria del IGV (recaudación del IGV como porcentaje del PBI). En el Gráfico 3 se muestra la evolución de este indicador. La presión tributaria del IGV ha caído a niveles inferiores a los de 1998. Al no haber habido cambios en la tasa del IGV, la caída de la presión tributaria es una señal clara de un aumento de la evasión (informalidad).
El fracaso de la política tributaria del actual gobierno se manifiesta en el pedido hecho por el Superintendente de la SUNAT de eliminar el nuevo RUS. Es evidente que mientras exista el RUS el objetivo de formalizar la economía mediante el RMT está condenado al fracaso. Un contribuyente que está en el RUS pagando un impuesto irrisorio, nunca va voluntariamente a inscribirse en el RMT en el cual tiene que pagar 10% de impuesto a la renta solo por el beneficio de estar en condiciones de emitir facturas y no boletas. Ha llegado la hora de que el gobierno elabore una reforma tributaria integral que no solo abarque la política tributaria, sino que también incorpore la reforma de la SUNAT. De otra manera, la informalidad seguirá en aumento.
