Muchas veces cuando en el pasado tuve que asumir el reto de diseñar o evaluar una asociación público-privada (APP) siempre me encontraba con que el Estado era la parte más débil en la relación Estado-sector privado, porque tenía menos información que el sector privado. Desde las reformas estructurales implementadas en los 90´, la actividad planificadora de mediano y largo plazo en el Estado estuvo proscrita por los gobernantes y sus funcionarios de esa época, a fin de evitar que fueran tildados de “socialistas”.
Durante los 90´ y gran parte de la primera década del presente siglo, en el Estado casi siempre estuvo ausente la planificación y las decisiones estratégicas sobre recursos naturales, infraestructura, salud, demografía, entre otros. Las reformas estructurales que empezaron con privatizaciones pusieron al sector privado como actor principal en el centro de dichas decisiones estratégicas.
En la reciente modificación del régimen de APPs, después de más de 12 años del modelo APPs, se reconoce de manera más nítida la labor de planificación del Estado en APPs, al prescribir que el Estado debe priorizar y orientar el desarrollo de las APPs. Para alcanzar dicho propósito, el Estado debe dotarse de estudios de la más alta calidad, ya sea que los elabore el mismo Estado o un privado, por encargo.
Para asegurar dicho nuevo rol del Estado y hacerlo sostenible en el largo plazo, también habría que desterrar el paradigma equivocado que todavía tienen algunos funcionarios públicos, de que, como el Estado no realiza actividad económica empresarial o lucrativa sino ejerce la función de dotar de infraestructura y servicios públicos, el Estado no tendría la obligación de conocer a profundidad el negocio privado que subyace en una APP.
Con su actitud dichos funcionarios estarían desconociendo el hecho de que cuando diseña, construye, opera y explota una infraestructura pública el inversionista bajo APP en la práctica realiza un negocio privado como cualquier otro, por lo tanto el Estado no sólo le debe reintegrar el monto de inversión ejecutada sino también pagarle una rentabilidad ajustada al riesgo del modelo de negocio bajo APP.
Llegar a determinar esa rentabilidad no es tarea fácil si el Estado no cuenta con una sólida planificación y los estudios de calidad, que le permitan, en primer lugar, confirmar si la APP es necesaria; luego, si el monto de inversión podrá ser recuperado por el inversionista; y finalmente, si la rentabilidad asignada a la APP retribuye el riesgo asumido por su inversionista.
Como quiera que en el Perú una gran parte de las APPs se adjudican a plazo fijo de 25 o 30 años, cuando los ingresos de una APP son superiores a los esperados, la rentabilidad real obtenida por el inversionista de la APP puede llegar a ser mayor a la rentabilidad reconocida por el Estado al momento en que se le adjudicó la APP. Esta situación podría presentarse cuando la demanda es más auspiciosa que la esperada. En este caso, el inversionista recibiría una rentabilidad superior a la que le corresponde. Sin embargo, cuando dichos ingresos son menores que los esperados al momento de su adjudicación, porque las proyecciones de demanda no se cumplen, el inversionista buscará que se le reconozca una mayor rentabilidad buscando que se amplíe el plazo de la concesión. En cualquier caso, de altos y bajos ingresos, es porque el Estrado no ha realizado una buena planificación y no contó con los estudios adecuados.
Otra situación de mayor rentabilidad para el inversionista de una APP se da cuando la construcción de la obra (en el caso que la inversión comprenda construir una obra), llega a costar menos que el monto presupuestado, sin embargo, el inversionista no suele trasladar este ahorro al Estado, por lo tanto, estando el plazo fijado contractualmente, el mayor beneficio para el inversionista es evidente.
Para evitar o minimizar un eventual efecto adverso a los intereses del Estado por reconocer una mayor rentabilidad al inversionista de una APP, en algunos países se ha ensayado la figura del plazo variable en los contratos de concesión por APP. Es decir, se establece que el inversionista sólo explotará el proyecto por el período (plazo) que le tome recuperar la inversión que hubiere tenido que ejecutar más una rentabilidad ajustada al riesgo de negocio derivado de la APP.
Sin embargo, para que pueda implementarse la figura del plazo variable en los contratos APP en el Perú, se necesitará que el Estado tenga una buena planificación que le permita concatenar las sinergias de proyectos a ejecutarse en el tiempo (ya sea por APP u obra pública) y además contar con supervisores de elevada independencia y profesionalismo, que auditen permanentemente in situ las operaciones de la APP, a fin de determinar el momento (mes, año) en el que el inversionista alcanza su propósito empresarial: recuperar su inversión y obtener una rentabilidad. En términos financieros, equivaldría a decir, el contrato APP concluye cuando el VAN = 0.
