El Decreto legislativo N° 1252 representa la primera señal del gobierno de Pedro Pablo Kuczynski de materializar acaso, la promesa más mediática de su campaña electoral: la eliminación del temido SNIP y el consiguiente “destrabe” de proyectos de infraestructura. No obstante, ¿qué tiene de nuevo el Invierte.pe y cómo cambiará este nuevo sistema la vida de los peruanos? A continuación un breve análisis.
Son cuatro las novedades que trae consigo el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, más conocido como Invierte.pe: (i) la programación multianual como fase del ciclo de inversión, (ii) el uso de un enfoque de cierre de brechas en la planificación de infraestructura, (iii) el reemplazo del estudio de pre-inversión por una Ficha Técnica, y (iv) la definición de nuevas intervenciones de infraestructura que no se considerarán proyectos de inversión pública; y que en consecuencia, no pasarían por el filtro del Invierte.pe.
Algunas de estas novedades, sin embargo, tienen ya algunos años en su haber, o en su defecto, advierten complicaciones de implementación, dadas las capacidades institucionales en el país. Tal es el caso de la nueva fase de inversión llamada programación multianual, definida en el nuevo dispositivo legal como aquella que “(…) comprende la elaboración del diagnóstico de la situación de las brechas de infraestructura o de acceso a servicios públicos, y la definición de los objetivos a alcanzarse respecto a dichas brechas, mediante el establecimiento de metas de producto específicas, así como los indicadores de resultado en un horizonte mínimo de 3 años, en el marco de los planes sectoriales nacionales.”
Al respecto, desde el 1 de enero de 2010, la programación multianual constituye uno de los 15 principios regulatorios de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Público[1]. Más aún, la priorización de metas específicas en horizontes no menores de 3 años, de la mano con la definición de productos y resultados específicos; no hacen más que recordar la lógica del aplicativo PMIP (Programación Multianual de la Inversión Pública) –que todo jefe de proyectos de Unidad Ejecutora debe recordar– mezclado con una metodología de Presupuesto por Resultados (PpR), orientado esta vez para obras de infraestructura. Lo cierto es que la programación multianual no ha sido nunca ajena al SNIP, pues se encuentra incluida en el tercer objetivo de la Ley que lo crea, y que cita como fin el “crear las condiciones para la elaboración de planes de inversión pública por periodos multianuales no menores de tres años[2]”. ¿Muerte del SNIP o cambio de nombre?
De otro lado, el reemplazo del estudio de pre-inversión por una Ficha Técnica es a todas luces, la innovación que genera más expectativas, ya que esta busca reducir los tiempos globales del ciclo de proyectos. No obstante, vale la pena preguntarnos si es la etapa de pre-inversión la verdadera “traba” en la gestión de proyectos de infraestructura. Las estadísticas parecen decirnos lo contrario. A partir de la base de datos del Banco de Proyectos del SNIP al mes de enero de 2016[3], se aprecia que el número de días promedio que toma la aprobación o declaratoria de viabilidad de los PIP se ha reducido considerablemente en los últimos años. Así, durante el último quinquenio, los tiempos de aprobación de PIP se habrían reducido considerablemente, estimándose por ejemplo para el 2014, que la etapa de formulación y aprobación habría tomado en promedio 2 meses. Véase el gráfico 1.
Estas mejoras parecen ser resultados inerciales de la maduración propia del sistema. Entonces, si se aprecia una mejora histórica en los tiempos de formulación, ¿qué beneficios traerá la ficha técnica? Probablemente, la ficha técnica llevará a una reducción de plazos aplicables ya no al promedio, sino al grueso de unidades formuladoras; pero su éxito dependerá básicamente de cuatro factores: (i) de la calidad de los sistemas de información de infraestructura, (ii) del diseño de procesos de estandarización y replicabilidad de la herramienta en los niveles sub-nacionales, (iii) de las capacidades descentralizadas de gestión de infraestructura, (iv) de las medidas y/o ajustes que el MEF tenga previsto realizar para mejorar la calidad de elaboración de Expedientes Técnicos. Son estos factores condicionantes los que determinarán si la citada ficha generará la reducción esperada de plazos globales del ciclo de proyecto, o si en su defecto, redundará en el reacomodo de tiempos a lo largo del ciclo, donde los tiempos ganados en la formulación serán tiempos perdidos en la etapa de expediente técnico.
Lo cierto es que el principal cuello de botella en la gestión de proyectos se da en la licitación de expedientes técnicos y de obra, que “traban” el inicio de las obras de infraestructura. Así, el número estimado promedio de días transcurridos desde la aprobación del proyecto hasta la culminación del expediente técnico[4] en el quinquenio anterior, habría tomado aproximadamente 1 año. A esto amable lector, añádale los tiempos necesarios para licitar la obra, los problemas de entrega de terreno, y ¡voilá!, obtendrá las temidos retrasos. ¿Es realmente el perfil o estudio de pre-inversión el verdadero problema de la gestión de infraestructura?
Entonces, si ya existen mejoras en los tiempos de formulación, ¿no correspondía simplificar algunas metodologías de evaluación en dicha etapa? Si la programación multianual ya existía legalmente en el imaginario popular del burócrata peruano, ¿qué es lo que ha impedido su real aplicación, especialmente en los gobiernos locales y regionales? ¿Cómo es que el Invierte.pe pretende superar las barreras que han limitado su práctica? De igual manera, si los retrasos tangibles en el ciclo de proyectos se dan en la etapa de inversión (elaboración de expediente técnico y construcción de obra), ¿es realmente la fase de pre-inversión la que debe reformarse?
Estos son algunos de los temas que el Ejecutivo deberá abordar si espera mejorar la gestión de inversión pública en los tres niveles de gobierno, pues el papel aguanta todo y las verdaderas reformas requieren de la revisión de los arreglos institucionales vigentes. El Decreto legislativo N° 1252 es también una Ley que cambia vidas, la pregunta es si lo hará en el sentido que todos esperamos.
Agradecimientos: Quiero agradecer a Yovanna Ramírez y Kathia Ordoñez, quienes me ayudaron con el trabajo referente a las bases de datos del SNIP. A ellas, mi más sincero aprecio y consideración.
[1] Ley N° 28411 – Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, articulo XIV: “El Proceso Presupuestario debe orientarse por el logro de resultados a favor de la población, en una perspectiva multianual, y según las prioridades establecidas en los Planes Estratégicos Nacionales, Sectoriales, Institucionales y en los Planes de Desarrollo Concertado.»
[2] Ley N° 27293 – Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública. Los objetivos del SNIP eran: (i) propiciar la aplicación del ciclo del proyecto de inversión pública, (ii) fortalecer la capacidad de planeación del sector público, (iii) crear las condiciones para la elaboración de planes de inversión pública por periodos multianuales no menores de tres años.
[3] Se escogió este corte para evitar capturar los efectos de una campaña electoral que anunciaba su erradicación. No obstante, las estimaciones manejan un margen de error que se deriva de la propia calidad de registro en el Banco de Proyectos. Los tiempos corresponden al promedio simple del número de días transcurridos desde el registro del PIP en el Banco de Proyecto hasta la fecha de aprobación o declaratoria de viabilidad.
[4] Estos tiempos no son más que los días transcurridos entre la fecha de declaratoria de viabilidad y la fecha del último registro del formato F15 en el Banco de Proyectos. Claramente, se trata de aproximaciones, dado el estado y calidad de la base de datos del SNIP.
