La expresión inglesa “The Power of the Purse” se utiliza para denotar la influencia que el Congreso tiene para definir, elaborar y modificar el presupuesto público y autorizar las asignaciones presupuestales. En los regímenes parlamentaristas, como el de Gran Bretaña, en el que el partido al mando del Ejecutivo tiene la mayoría en el Congreso por definición, el poder de la cartera recae en el Ejecutivo y el papel del Parlamento se ve relegado a una labor de fiscalización. En los regímenes presidencialistas, como el de los Estados Unidos, generalmente el poder recae en el Congreso o es compartido. En esos países, el Ejecutivo elabora el presupuesto y el Congreso tiene la potestad de modificarlo, aprobarlo y autorizar las asignaciones presupuestales. Mientras que el partido del presidente tenga mayoría en el Congreso esta situación no genera mayores problemas. Cuando esto no sucede, se generan situaciones de potencial conflicto. En esta entrega analizamos la situación peruana y qué medidas se pueden tomar para evitar mayores conflictos.
La Constitución del Perú, en sus artículos 77º y 102º, establece que el presupuesto es aprobado por el Congreso. Sin embargo, los artículos 79º y 80º establecen que el Congreso no tiene iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos. Además, si el Congreso no aprueba el proyecto del Presupuesto enviado por el Ejecutivo hasta el 30 de noviembre del año en curso, el Ejecutivo tiene la facultad de promulgar su proyecto por decreto legislativo. En otras palabras, en última instancia en el Perú el poder de la cartera lo tiene el Poder Ejecutivo.
En los últimos 20 años, el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ha introducido significativas mejoras al ejercicio presupuestal como son el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), el Presupuesto por Resultados, la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, el Presupuesto Multianual y más recientemente el Consejo Fiscal. Estas mejoras han contribuido a darle una mayor transparencia al proceso de elaboración y ejecución del presupuesto y obedecen a las mejores prácticas de gobernabilidad fiscal. Sin embargo poco se ha avanzado en la coparticipación del poder de la cartera entre el Ejecutivo y el Legislativo.
En los años setenta , el gobierno de Richard Nixon abusó del poder que tenía el Ejecutivo de suspender la ejecución de gastos aprobados y autorizados por el Congreso (“impoundment”). Adicionalmente, comenzó a tener consecutivos déficit fiscales, a pesar de estar en expansión económica, debido a que el Ejecutivo creó una serie de programas financieros (fondos) no contemplados en el presupuesto aprobado por el Congreso.
Como reacción a los excesos del Ejecutivo, el Congreso americano aprobó una ley que limitó los poderes del Ejecutivo en materia presupuestal, creó comités del presupuesto en el senado y en la cámara de diputados y autorizó la creación de la Oficina del Presupuesto del Congreso (CBO por sus siglas en inglés, Congressional Budget Office) encargada de apoyar técnicamente al Congreso americano en cada etapa de la elaboración del presupuesto por parte del Ejecutivo.
La experiencia americana ha sido seguida por la mayoría de los países desarrollados, quienes han venido creando unidades especializadas adscritas al Congreso para hacer el seguimiento y participar activamente en el proceso de elaboración del presupuesto. En una reciente publicación la OECD revela que en el periodo 2000 – 2012, el número de unidades especializadas de presupuesto adscritas al Congreso creció de 7 a 16 países de un total de 34 miembros de la OCDE (ver Gráfico 1).
La mayoría de estas unidades especializadas han recibido el nombre de Consejos Fiscales u Oficinas del Presupuesto y varían en su tamaño, funciones e independencia del Legislativo, pero todas ellas contribuyen a mejorar la credibilidad, la supervisión y la transparencia del proceso presupuestario contribuyendo a la gobernabilidad del país. En el caso del Perú, el recientemente creado Consejo Fiscal está adscrito al MEF, no al Congreso y tiene funciones limitadas en lo que respecta a su participación en el proceso presupuestal.
La creación de una oficina del presupuesto del Congreso, conformada por técnicos sin filiación partidaria pero adscrita al Legislativo, que participe activamente en el proceso de elaboración del presupuesto contribuiría a crear consensos entre el Ejecutivo y el Legislativo, le daría mayor transparencia a través de la divulgación de sus trabajos en los medios y evitaría conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo, cuando el primero no cuente con mayoría parlamentaria como es la situación actual.
El papel principal de la oficina del presupuesto del Congreso debería ser asistir a los legisladores en todo el proceso presupuestal a fin de que la aprobación del presupuesto y su fiscalización no sea un ejercicio meramente formal sino un proceso compartido en todas sus etapas con el Ejecutivo. Para cumplir con este papel el Consejo Fiscal debería realizar como mínimo las siguientes funciones: (i) Predicciones macroeconómicas; (ii) Evaluación de la ejecución del presupuesto del año anterior; (ii) Estimados de base de los ingresos y los gastos del sector público; (iii) Análisis del proyecto del presupuesto del Ejecutivo; (iv) Análisis de mediano y largo plazo; y (v) Análisis de propuestas alternativas.
Las predicciones macroeconómicas deben ser realizadas en forma independiente y utilizando las técnicas cuantitativas más avanzadas. No deben incorporar las propuestas de política fiscal del Ejecutivo a fin de poder analizar el impacto de estas sobre la predicción base. Deben ser objetivas pero deben tomar en cuenta las predicciones de otras instituciones como el Banco Central e instituciones privadas.
La evaluación de la ejecución del presupuesto del año anterior debe incluir la evaluación de cada programa del presupuesto tanto a nivel de gasto como de metas y logros alcanzados. Los estimados de base de los ingresos y egresos deben ser proyecciones basadas en instrumentos cuantitativos de lo que se esperaría recaudar por todo concepto asumiendo que se mantiene la política fiscal y los techos de gasto autorizados en el presupuesto anterior. Esta línea de base presupuestaria permite analizar el impacto de las nuevas políticas tributarias y de gasto incluidas en el proyecto de presupuesto del Ejecutivo, así como el impacto presupuestal de cualquier dispositivo legal incluyendo propuestas de aumentos de sueldos en el Sector Público. Del mismo modo se realiza el análisis de mediano y largo plazo del proyecto de presupuesto multianual del Ejecutivo.
Por su parte, el análisis de propuestas alternativas es fundamental en el proceso de negociación entre el Ejecutivo y el Legislativo. Este análisis debe ser objetivo y basado en los impactos de las propuestas alternativas sobre la línea de base presupuestal elaborada previamente.
