La eliminación de las contribuciones a pensiones y salud, financiada mediante un impuesto al consumo de base amplia, puede reducir la informalidad, fortalecer la competitividad y abrir el camino hacia un sistema universal de protección social.

La administración de Keiko Fujimori inicia su mandato en un contexto marcado por un fenómeno El Niño inminente, crecientes desafíos de seguridad y un estrecho margen fiscal para emprender reformas de gran escala. En ese escenario, la informalidad laboral aparece como el principal obstáculo para elevar la competitividad y ampliar la protección social, al sostener sistemas de pensiones y salud con bases de financiamiento cada vez más frágiles y mantener elevados los costos de la formalidad. Frente a este desafío, la devaluación fiscal —concepto desarrollado por Farhi, Gopinath e Itskhoki— ofrece una alternativa poco explorada: fortalecer la competitividad sin alterar el tipo de cambio, mediante una reconfiguración de la estructura tributaria. La experiencia europea muestra que este enfoque puede servir de base para una reforma que sustituya las contribuciones a pensiones y salud por un impuesto de base amplia similar al IGV, capaz de financiar un sistema universal de protección social e impulsar la formalización del mercado laboral.

Sistema de Pensiones

La Ley N.º 32123 representa un esfuerzo por reorganizar el sistema previsional peruano bajo un esquema multipilar que integra componentes no contributivos, semicontributivos, contributivos y voluntarios, incorporando a los trabajadores independientes y estableciendo una pensión mínima garantizada por el Estado. En términos conceptuales, la reforma se alinea con las recomendaciones internacionales para ampliar la cobertura y construir un sistema más integrado.

Su principal desafío, sin embargo, radica en el contexto donde debe implementarse. En un país donde la informalidad supera el 60 % de la población económicamente activa (ver Gráfico 1), la ampliación de la afiliación no garantiza un aumento efectivo de los aportes. La elevada atomización del mercado laboral dificulta la recaudación, mientras que la pensión mínima garantizada incrementa las obligaciones fiscales del Estado. A ello se suma que las contribuciones obligatorias a pensiones y salud mantienen una cuña laboral que encarece la contratación formal y limita los incentivos para incorporarse al sistema.

Por ello, la sostenibilidad de la reforma previsional depende menos del diseño institucional del sistema que de su mecanismo de financiamiento. Mientras la protección social continúe sustentándose en contribuciones que elevan los costos laborales, la informalidad seguirá restringiendo la base de aportantes. Reducir esa cuña y reemplazarla por una fuente de financiamiento de base más amplia constituye una condición necesaria para consolidar un sistema previsional sostenible, ampliar la formalización y fortalecer la competitividad de la economía peruana.

Sistema de Salud

El sistema de salud peruano combina EsSalud, el SIS, seguros privados y diversos regímenes especiales en un esquema que ha ampliado la cobertura, pero mantiene fuentes de financiamiento fragmentadas y capacidades institucionales desiguales. Mientras EsSalud depende de las contribuciones laborales, el SIS se financia principalmente con recursos públicos, dando lugar a un modelo en el que distintos mecanismos conviven con escasa articulación y distribuyen los recursos de manera poco eficiente.

La principal limitación de este esquema es su dependencia de un mercado laboral donde la informalidad sigue siendo predominante. Aunque la tasa de informalidad descendió de 76.8 % en 2007 a 61.6 % en 2025, el número absoluto de trabajadores informales prácticamente no varió, pasando de 11.46 a 11.39 millones (ver Gráfico 2). Esta realidad restringe la base contributiva de EsSalud, incrementa la presión sobre el SIS y mantiene un financiamiento vulnerable frente a los ciclos económicos y al crecimiento de la demanda por servicios de salud.

En consecuencia, la sostenibilidad del sistema depende de ampliar la base de financiamiento de la protección social más allá de las contribuciones sobre la planilla. Un esquema sustentado en una fuente tributaria de alcance universal permitiría fortalecer la cobertura, mejorar la coordinación entre instituciones y reducir la dependencia de un mercado laboral altamente informal. De esta manera, la reforma del sistema de salud dejaría de estar condicionada por la capacidad de recaudar sobre el empleo formal y podría avanzar hacia un modelo más integrado y sostenible.

Creo que esta versión mejora el original por dos razones: elimina ejemplos secundarios (como el argumento de que el SIS incentiva la informalidad, que requeriría mucha evidencia para sostenerse) y concentra el argumento en la idea que realmente necesita el artículo: el problema no es EsSalud ni el SIS, sino que el financiamiento descansa sobre una base contributiva demasiado estrecha. Esa es precisamente la premisa que luego justifica la devaluación fiscal.

Sobrecostos laborales

Los sobrecostos laborales constituyen uno de los principales factores que limitan la competitividad de la economía peruana. Las contribuciones a pensiones y salud elevan el costo de la contratación formal y amplían la brecha entre formalidad e informalidad, especialmente en un contexto de baja productividad laboral (ver Gráfico 3). Esta situación se intensifica por la apreciación sostenida del tipo de cambio real, impulsada por el ingreso de divisas asociado a los ciclos de precios de los minerales y otras fuentes extraordinarias de dólares, que encarece la producción nacional frente a sus competidores internacionales. En este escenario, la cuña laboral actúa como un costo adicional sobre la producción formal, debilitando la competitividad de las empresas y reforzando los incentivos económicos para operar fuera del sistema formal.

La devaluación fiscal como estrategia de competitividad

La devaluación fiscal, desarrollada por Farhi, Gopinath e Itskhoki, propone replicar los efectos económicos de una devaluación cambiaria mediante una reforma tributaria. En lugar de modificar el tipo de cambio nominal, la competitividad se fortalece reduciendo los costos laborales y trasladando parte de la carga tributaria hacia impuestos al consumo de base amplia. De este modo, la producción nacional gana competitividad sin alterar el régimen cambiario.

Los autores identifican dos caminos para alcanzar este resultado: combinar impuestos a las importaciones con subsidios a las exportaciones o incrementar el IVA mientras se reducen las contribuciones sobre la planilla. La segunda alternativa ha despertado mayor interés porque preserva la apertura comercial, evita distorsiones sectoriales y mantiene un marco compatible con las reglas del comercio internacional.

Tras la crisis financiera de 2008, varios países europeos recurrieron a este instrumento para recuperar competitividad dentro de la unión monetaria. Al reducir las cargas sobre el empleo y compensarlas mediante impuestos al consumo, fortalecieron la contratación formal, incrementaron el ingreso disponible de los trabajadores y aseguraron el financiamiento de la protección social sin depender exclusivamente de las contribuciones laborales.

El caso peruano reúne varias de las condiciones que justifican este tipo de reforma. La informalidad supera el 60 % de la población económicamente activa y limita el financiamiento de los sistemas de pensiones y salud. Al mismo tiempo, los elevados sobrecostos laborales restringen la competitividad de las empresas, mientras la apreciación del tipo de cambio real —favorecida por el ingreso sostenido de divisas— encarece la producción nacional frente a sus competidores internacionales (ver Gráfico 4).

En este contexto, la devaluación fiscal ofrece una alternativa para reducir la cuña laboral sin comprometer la sostenibilidad fiscal. Al reemplazar parte de las contribuciones sobre la planilla por un impuesto de base amplia, se amplía la fuente de financiamiento de la protección social, se fortalece la competitividad y se crean mejores condiciones para impulsar la formalización del mercado laboral.

Una propuesta para financiar la protección social

La propuesta consiste en eliminar las contribuciones a pensiones y salud tanto del empleador como del trabajador y reemplazarlas por un impuesto de estructura similar al IGV, sin exoneraciones ni devoluciones, destinado a financiar un sistema universal de protección social. De esta manera, la carga tributaria deja de recaer sobre la contratación formal y pasa a sustentarse en una base de recaudación más amplia y estable.

Este esquema reproduce el mecanismo de la devaluación fiscal desarrollado por Farhi, Gopinath e Itskhoki. Al reducir las cargas sobre la planilla disminuyen los costos laborales, mientras que el impuesto al consumo compensa la pérdida de ingresos fiscales y asegura el financiamiento de los sistemas de pensiones y salud.

Para preservar la equidad del sistema, la recaudación del nuevo impuesto se redistribuiría entre los trabajadores formales mediante billeteras electrónicas administradas por la ONP. Este mecanismo convierte la formalización en un beneficio directo y permanente, al tiempo que mantiene una fuente de financiamiento de amplia cobertura para la protección social.

La reforma incrementaría inmediatamente el ingreso disponible de los trabajadores formales al eliminar las contribuciones sobre sus remuneraciones, compensando el efecto del mayor impuesto al consumo. Para quienes hoy se encuentran en la informalidad, la posibilidad de acceder a esta transferencia generaría un incentivo económico adicional para incorporarse al empleo formal.

Desde una perspectiva macroeconómica, el esquema produciría efectos equivalentes a una devaluación cambiaria: reduciría los costos de producción, fortalecería la competitividad de las empresas peruanas y favorecería la sustitución de importaciones por producción nacional (ver Gráfico 5). Al mismo tiempo, el mayor ingreso disponible de los trabajadores impulsaría la demanda interna y contribuiría al crecimiento económico.

En conjunto, la propuesta permite abordar de manera simultánea tres desafíos estructurales: reducir la informalidad, fortalecer la competitividad y dotar a los sistemas de pensiones y salud de un mecanismo de financiamiento más amplio, estable y sostenible. En lugar de gravar el empleo formal, la protección social pasaría a sustentarse en una estructura tributaria compatible con un mercado laboral más dinámico e inclusivo.

Conclusión

La informalidad constituye uno de los principales límites al crecimiento sostenido de la economía peruana porque restringe la productividad, debilita el financiamiento de la protección social y reduce la competitividad de las empresas. La devaluación fiscal ofrece una alternativa para enfrentar estos desafíos desde una misma reforma: sustituir las contribuciones sobre la planilla por un mecanismo de financiamiento de base amplia que fortalezca los sistemas de pensiones y salud, reduzca los costos laborales y genere incentivos más claros para la formalización. La experiencia internacional demuestra que este tipo de estrategia puede contribuir a mejorar la competitividad sin alterar el régimen cambiario.

El próximo gobierno tiene la oportunidad de impulsar una reforma estructural que articule crecimiento económico, empleo formal y protección social. Un sistema financiado sobre una base tributaria más amplia permitiría avanzar hacia una cobertura universal más sostenible, fortalecer el mercado laboral y crear mejores condiciones para el desarrollo productivo del país. Más que una reforma tributaria, la devaluación fiscal representa una propuesta para reorganizar los incentivos que hoy condicionan el funcionamiento de la economía peruana.