A más de dos décadas de la Ley 27783, el país enfrenta el desafío de modernizar su organización territorial mediante una descentralización con mayor autonomía fiscal, mejores capacidades institucionales y una gobernanza orientada al desarrollo regional.

Han transcurrido veinticuatro años desde que el Perú inició uno de los procesos de reforma del Estado más ambiciosos de su historia reciente: la descentralización. Concebida para acercar las decisiones públicas a los ciudadanos, reducir las desigualdades territoriales y promover un desarrollo más equilibrado, la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N.° 27783) definió este proceso como permanente, dinámico e irreversible. Sin embargo, la experiencia acumulada muestra que los resultados han quedado por debajo de sus objetivos iniciales. La fragmentación institucional, la limitada autonomía fiscal, las brechas de capacidades técnicas y la débil articulación entre niveles de gobierno continúan condicionando el desempeño de las regiones y municipios.

Este artículo examina los principales desafíos que enfrenta el modelo peruano de descentralización a partir de la experiencia de los últimos veinticuatro años, incorporando referencias internacionales y propuestas orientadas a una segunda generación de reformas. Países como Colombia y Brasil han fortalecido la gestión territorial mediante sistemas de financiamiento más predecibles y mayores niveles de autonomía fiscal. En el Perú, por el contrario, persiste una elevada dependencia del gobierno central, acompañada por bajos niveles de ejecución de la inversión pública y una capacidad institucional heterogénea entre los gobiernos subnacionales, factores que limitan la eficiencia de la descentralización y su contribución al desarrollo territorial.

La arquitectura territorial y fiscal de la descentralización

La organización territorial adoptada por el proceso de descentralización constituye uno de sus principales desafíos estructurales. Aunque la Ley N.° 27783 planteó que la conformación de regiones debía responder a criterios geoeconómicos y culturales, en la práctica se mantuvo, con escasas modificaciones, la antigua división departamental. Como resultado, conviven regiones con escalas, capacidades y condiciones muy disímiles. Mientras algunas enfrentan limitaciones demográficas y económicas para sostener una administración regional compleja, otras deben gestionar extensos territorios con altos niveles de dispersión poblacional. Esta configuración ha dificultado la conformación de macrorregiones capaces de generar economías de escala, coordinar inversiones de alcance suprarregional y fortalecer la planificación estratégica del territorio.

A estas limitaciones se suma una descentralización fiscal que ha transferido responsabilidades sin consolidar una verdadera autonomía financiera. Los gobiernos regionales continúan dependiendo en gran medida de las transferencias del gobierno central, mientras que la distribución del canon y otros recursos mantiene fuertes disparidades entre territorios. La ausencia de un sistema de coparticipación tributaria limita la generación de ingresos propios y reduce la capacidad de las regiones para planificar inversiones de largo plazo, responder a sus necesidades específicas y desarrollar mecanismos sostenibles de financiamiento para proyectos estratégicos.

La experiencia internacional muestra alternativas que pueden orientar una segunda generación de reformas. En Brasil, la coparticipación tributaria fortalece la autonomía fiscal de los estados y amplía su capacidad de gestión; en México existen fondos permanentes de aportaciones y participaciones para financiar inversiones estratégicas; mientras que España y Chile han avanzado hacia modelos regionales con mayores capacidades de planificación y competencias claramente definidas. Estas experiencias sugieren que fortalecer la descentralización no depende únicamente de transferir funciones, sino de construir unidades territoriales más viables, dotarlas de mayores capacidades institucionales y acompañarlas con un esquema de financiamiento estable y predecible.

Competencias compartidas, responsabilidades difusas

La definición de competencias entre los distintos niveles de gobierno continúa siendo uno de los principales desafíos del proceso de descentralización. La Ley N.° 27783 establece que estas pueden ser exclusivas, compartidas o delegadas; sin embargo, su aplicación práctica ha dado lugar a vacíos, superposiciones y ambigüedades que dificultan la coordinación institucional. Como resultado, distintas entidades intervienen sobre un mismo ámbito de acción sin una delimitación clara de responsabilidades, lo que reduce la eficiencia de la gestión pública.

[Fig. 1]

Esta situación resulta especialmente visible en sectores como salud, educación y transporte, donde la falta de precisión en la distribución de funciones genera duplicidad de esfuerzos, retrasos en la ejecución de proyectos y dificultades para articular políticas entre el gobierno nacional, los gobiernos regionales y las municipalidades. Una asignación más clara de competencias contribuiría a fortalecer la coordinación intergubernamental y a mejorar la prestación de los servicios públicos.

La experiencia internacional muestra que una delimitación precisa de responsabilidades constituye un elemento central de los procesos de descentralización exitosos. En Colombia, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial define con mayor claridad las funciones de cada nivel de gobierno, mientras que en España el modelo autonómico distingue de forma explícita las competencias exclusivas y compartidas, favoreciendo una gestión pública más coordinada y eficiente. Estas experiencias ofrecen referencias útiles para avanzar hacia una arquitectura institucional más clara y funcional en el Perú.

Fortalecer las instituciones regionales

La consolidación de la descentralización depende, en gran medida, de la fortaleza de las instituciones encargadas de implementarla. Muchos gobiernos regionales y locales aún enfrentan limitaciones para planificar, ejecutar y supervisar políticas públicas debido a la escasez de personal especializado, sistemas de gestión poco desarrollados y limitadas capacidades tecnológicas. Aunque la Ley N.° 27783 establece que la transferencia de competencias debe ir acompañada de los recursos humanos necesarios, el fortalecimiento institucional ha avanzado de manera desigual entre los distintos territorios del país. Esta heterogeneidad afecta la calidad de la inversión pública y dificulta la prestación eficiente de servicios esenciales.

Diversas experiencias internacionales muestran que la profesionalización del servicio público constituye un componente central de los procesos de descentralización exitosos. En Chile, el fortalecimiento técnico de los gobiernos regionales ha contribuido a mejorar la gestión pública, mientras que en Brasil las escuelas de gobierno cumplen un papel permanente en la formación y actualización de funcionarios. En el caso peruano, una alternativa sería desarrollar un sistema nacional de incorporación meritocrática para la administración pública subnacional, mediante concursos públicos, programas de formación especializada y procesos de evaluación continua. Ello permitiría construir una reserva de profesionales altamente calificados y reducir la dependencia de criterios políticos en la selección del personal.

El fortalecimiento institucional también resulta indispensable para enfrentar uno de los principales desafíos de la descentralización: la corrupción. La transferencia de mayores competencias y recursos hacia los gobiernos subnacionales ha incrementado la importancia de contar con mecanismos eficaces de control, transparencia y rendición de cuentas. Sin embargo, la supervisión continúa presentando importantes brechas, lo que ha favorecido la aparición de prácticas irregulares en diversos niveles de gobierno. Países como Colombia y Brasil han fortalecido esta dimensión mediante órganos especializados de control territorial y tribunales de cuentas con competencias específicas sobre la gestión regional, experiencias que ofrecen referencias útiles para el contexto peruano.

Una agenda de reformas orientada a fortalecer la institucionalidad regional debería combinar medidas de prevención, control y profesionalización. Entre ellas destacan el fortalecimiento del control concurrente de la Contraloría en proyectos de mayor riesgo, una mayor transparencia en los procesos de contratación pública, la creación de unidades de integridad con autonomía funcional y la consolidación de sistemas meritocráticos para las áreas de logística, presupuesto e inversión pública. Complementadas con mecanismos eficaces de sanción, interoperabilidad de información y mayor participación ciudadana, estas medidas contribuirían a reducir la captura política de las instituciones y a consolidar una descentralización más eficiente, transparente y orientada al desarrollo territorial.

Coordinación territorial y equidad fiscal

La eficacia de la descentralización no depende únicamente de la distribución de competencias, sino también de la capacidad de coordinación entre los distintos niveles de gobierno. En el Perú, la articulación entre gobiernos regionales y municipalidades continúa siendo limitada, lo que dificulta la planificación conjunta de proyectos, genera duplicidad de esfuerzos y reduce la eficiencia del gasto público. Aunque la Ley N.° 27783 asigna a los gobiernos regionales un rol de coordinación territorial, la ausencia de mecanismos institucionales permanentes ha limitado el desarrollo de una gestión integrada del territorio. La experiencia de países como España y Colombia muestra que la existencia de instancias estables de coordinación favorece una ejecución más coherente de las políticas públicas y fortalece la planificación regional.

Una alternativa para fortalecer esta articulación consistiría en crear agencias tributarias regionales encargadas de centralizar la administración de los tributos regionales y municipales, preservando la titularidad de los ingresos de cada nivel de gobierno. Estas entidades podrían ofrecer servicios especializados de actualización catastral, fiscalización, cobranza, interoperabilidad de bases de datos y modernización de los sistemas de recaudación. De este modo, las municipalidades accederían a capacidades técnicas que hoy resultan difíciles de desarrollar de manera individual, generando economías de escala y fortaleciendo progresivamente su autonomía financiera.

El financiamiento territorial también requiere una revisión de los actuales mecanismos de distribución de recursos. La asignación del canon y de otros fondos de compensación ha contribuido a profundizar las diferencias entre regiones con distinta dotación de recursos naturales, limitando la capacidad redistributiva del sistema. Una agenda de reforma podría incorporar mecanismos que reduzcan estas brechas y permitan un financiamiento más equilibrado del desarrollo territorial, complementando la descentralización fiscal con criterios de mayor equidad y sostenibilidad.

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En esa discusión resulta útil considerar alternativas de largo plazo para la administración de la renta proveniente de recursos no renovables. Un esquema basado en un Fondo Soberano de Riqueza habría permitido transformar parte del canon minero en un patrimonio financiero capaz de generar ingresos permanentes para infraestructura, educación, salud, ciencia y tecnología, reduciendo al mismo tiempo la volatilidad de los ingresos públicos y las desigualdades territoriales. Experiencias de federalismo fiscal como las de México y Brasil muestran que combinar mecanismos de redistribución con fuentes estables de financiamiento fortalece la capacidad de planificación de los gobiernos subnacionales y contribuye a un desarrollo regional más equilibrado.

Una nueva etapa para la descentralización

La experiencia acumulada durante las últimas dos décadas sugiere que la descentralización peruana requiere avanzar hacia una segunda generación de reformas. Más que ampliar competencias o crear nuevas instancias administrativas, el desafío consiste en consolidar un modelo territorial con regiones más viables, mayores capacidades institucionales y una arquitectura fiscal que fortalezca la autonomía sin comprometer la sostenibilidad de las finanzas públicas. En ese contexto, la conformación progresiva de macrorregiones constituye una alternativa para superar la fragmentación territorial, aprovechar economías de escala y fortalecer la planificación estratégica del desarrollo. La experiencia de países como España y Chile muestra que unidades territoriales de mayor escala pueden contribuir a una gestión pública más eficiente y articulada.

Un segundo eje de reforma corresponde al fortalecimiento del financiamiento regional. La revisión de instrumentos como el FONCOMUN y el FONCOR ofrece la oportunidad de construir un sistema de coparticipación más equilibrado entre regiones y municipalidades, permitiendo financiar proyectos de infraestructura, desarrollo productivo y fortalecimiento institucional con criterios más estables y previsibles. Paralelamente, el establecimiento de reglas fiscales para los gobiernos subnacionales contribuiría a ordenar el endeudamiento, contener el crecimiento del gasto corriente y generar mecanismos de ahorro durante los períodos de mayores ingresos provenientes del canon.

La administración de la renta de los recursos naturales constituye otro componente central de esta agenda. Una parte de estos ingresos podría orientarse hacia un Fondo Soberano de Riqueza que permita transformar recursos no renovables en un patrimonio financiero de largo plazo. Experiencias como las de Noruega y Chile muestran que este tipo de instrumentos contribuye a reducir la volatilidad de las finanzas públicas y genera una fuente permanente de financiamiento para infraestructura, educación, innovación y desarrollo productivo, beneficiando tanto a las generaciones actuales como futuras.

Estas reformas requieren, además, una gobernanza multinivel más sólida. La coordinación entre el gobierno nacional, los gobiernos regionales y las municipalidades continúa siendo una condición indispensable para ejecutar políticas públicas de manera coherente y eficiente. La institucionalización de espacios permanentes de articulación, acompañada por reglas claras de coordinación y distribución de responsabilidades, permitiría fortalecer la planificación territorial y mejorar la calidad de la inversión pública en todo el país.

A veinticuatro años de la promulgación de la Ley N.° 27783, la descentralización sigue representando una de las principales reformas pendientes del Estado peruano. El reto ya no consiste únicamente en transferir competencias, sino en construir instituciones regionales más sólidas, fortalecer su autonomía fiscal y mejorar la coordinación entre niveles de gobierno. Una nueva generación de reformas orientada a la sostenibilidad, la eficiencia y el desarrollo territorial permitiría acercar el proceso de descentralización a los objetivos con los que fue concebido y consolidar un Estado más equilibrado, moderno y capaz de responder a las necesidades del país.