La forma tradicional de medir la cantidad de impuestos que se recaudan en un país es la presión tributaria que se define como la recaudación tributaria expresada como porcentaje del PBI. En su versión más amplia se conoce como presión fiscal cuando se incluyen las contribuciones sociales privadas (pensiones y salud), los royalties y el canon. En el Perú la presión tributaria o presión fiscal se encuentran entre las más bajas de la región e inclusive han venido reduciéndose en los últimos seis años.
A pesar de que se han hecho grandes avances en los últimos 25 años para elevar la presión tributaria, aún subsisten en el Perú características particulares que determinan un nivel recaudatorio bajo en relación con parámetros internacionales. Además de la evasión, que continúa teniendo un rol importante, las exenciones, deducciones, alícuotas diferenciales y otras reglamentaciones —el denominado gasto tributario— ayudan a reducir la obligación impositiva de nuestro país (ver mi Linterna de Popa “Presión Tributaria y Gastos Tributarios”).
Sin embargo, la percepción del contribuyente es que en el Perú pagamos impuestos muy elevados. ¿Cómo conciliar el hecho de que la presión tributaria es una de las más bajas de la región y la percepción de que pagamos impuestos elevados? Una de las razones es que el indicador “presión tributaria” no es el más adecuado para medir el esfuerzo del contribuyente promedio de un país. El problema es que la presión tributaria solo hace referencia a la recaudación obtenida como porcentaje del PBI. No toma en cuenta, por ejemplo, el nivel del ingreso per cápita del contribuyente promedio. Una misma presión tributaria es percibida diferente dependiendo del nivel de PBI per cápita de un país. A mayor PBI per cápita la percepción es que se paga menos impuestos, mientras que a menor PBI per cápita la percepción es que se paga más impuestos.
INDICADORES ALTERNATIVOS
Para remediar las deficiencias asociadas a la presión tributaria existen indicadores alternativos que miden más adecuadamente el esfuerzo del contribuyente en materia tributaria. Uno de ellos es el Índice de Frank también llamado “Esfuerzo Fiscal”. Este índice se define como la presión fiscal dividida por la renta disponible per cápita. Este indicador toma en cuenta no solo la presión fiscal (recaudación sobre PBI) sino también el nivel de ingreso per cápita del país. De esta manera este indicador refleja el esfuerzo tributario del contribuyente en términos de su ingreso per cápita.
En la tabla 1 se muestran las diferentes presiones tributarias para los principales países de la región. Observamos que el Perú ocupa uno de los lugares más bajos de la región en términos de presión tributaria o presión fiscal. Solo Guatemala, Paraguay, República Dominicana y Panamá tienen presiones tributarias más bajas que el Perú.
Si introducimos el concepto de “esfuerzo fiscal bruto” a la medición de la presión tributaria para tomar en cuenta el nivel de ingreso disponible per cápita la posición del Perú en el ranking latinoamericano cambia substancialmente.
En la tabla 2 presentamos los resultados del esfuerzo fiscal bruto para los mismos países de América Latina. Observamos que la percepción del esfuerzo tributario del contribuyente promedio cambia substancialmente con países como Chile y México con percepciones de presión tributaria inferiores a la del Perú.
Sin embargo, el esfuerzo fiscal definido como el índice de Frank no es suficiente para reflejar el impacto de la informalidad en la presión tributaria. Una corrección adicional es necesaria realizar al indicador de esfuerzo bruto fiscal para reflejar el grado de informalidad de las economías de la región. La base tributaria, en este caso el PBI, es necesario ajustarla para descontar la porción informal que por definición no contribuye a la recaudación. Utilizando datos del tamaño de la economía informal de Friedrich Schneider y Andreas Buehn hemos calculado el tamaño del PBI informal y formal de los principales países de la región. Con esta nueva base tributaria corregida por la informalidad, hemos calculado el “Esfuerzo Neto Fiscal” que es equivalente al Índice de Frank pero ajustado al PBI formal de los países de la región.
BRASIL EN PRIMERA LÍNEA FISCAL
Los resultados se presentan en la tabla 3 y en ella podemos observar que el Perú pasa a ocupar un puesto destacado por encima de Chile, Colombia, Argentina, México, Costa Rica y otros países menores. De los grandes países de la región, solo Brasil tiene un esfuerzo neto fiscal superior. Estos resultados corroboran la percepción del contribuyente peruano promedio de que paga impuestos muy elevados.
La importancia de utilizar indicadores de esfuerzo fiscal en lugar de los indicadores tradicionales como la presión fiscal, es que ofrecen una visión integral de los problemas que aquejan el sistema tributario. Una reforma tributaria necesariamente debe tomar en cuenta el nivel del ingreso per cápita y el grado de informalidad de la economía.
El Gobierno está contemplando el ajuste de los regímenes especiales, y viene introduciendo o prorrogando subsidios a diferentes actividades económicas. Sería conveniente que el MEF utilizara estos indicadores alternativos para realizar un mejor diagnóstico que permita la toma de decisión adecuadas.
