En el reciente CADE 2019 se han vuelto a presentar propuestas para reducir la informalidad basadas en la eliminación de los regímenes especiales y su sustitución por un nuevo régimen general que adopte un carácter progresivo, similar a la tributación de personas naturales. Se argumenta que este nuevo régimen general por ser progresivo reduce el incentivo a dividirse (enanismo fiscal) y por tanto permitirá la reducción de la informalidad.
Lo cierto es que como se observa en el Gráfico 1, el número de contribuyentes en los regímenes especiales (RUS, RER y MYPE tributario) no deja de crecer en detrimento del número de contribuyentes en el régimen general (RG). La introducción por etapas de la factura electrónica viene acelerando el número de contribuyentes que migran a los regímenes especiales o directamente a la informalidad. El reciente decreto de urgencia que universaliza el Sistema Integrado de Salud (SIS) seguramente contribuirá a acelerar aún mas el crecimiento de la informalidad en el país. El decreto de urgencia crea el Plan Esencial de Aseguramiento (PEAS), que es un sistema universal no contributivo limitado solo a atención básica. Las atenciones complejas requerirán la incorporación de los contribuyentes a planes suplementarios que serán contributivos. Una gran mayoría de contribuyentes optará por el PEAS no contributivo en desmedro de cualquier otro plan contributivo lo cual comprometerá aún más la delicada situación financiera de EsSalud.
FACTURA ELECTRÓNICO
Los cambios realizados a los umbrales del nuevo RUS en 2017 con motivo de la introducción de la factura electrónica no solo han hecho que aumente el número de contribuyentes en este régimen especial pero también que caiga la recaudación promedio por contribuyente. En el Gráfico 2 se observa que hasta el 2017 el pago promedio mensual de un contribuyente del RUS oscilaba alrededor de los 15 soles mensuales, mientras que a partir de la reforma de 2017 el promedio mensual viene registrando una clara tendencia decreciente, encontrándose actualmente en un nivel cercano a los 9 soles mensuales. Como la cuota mínima mensual actual del RUS es de 20 soles, el promedio mensual recaudado actualmente revela que el porcentaje de evasión del RUS está creciendo y el número de evasores no deja de aumentar, es decir la informalidad está en niveles mayores que antes de los cambios.
La situación en los otros regímenes especiales es similar. En el Gráfico 3 se presentan las recaudaciones promedio mensuales por contribuyente para los regímenes RER y Mype tributario. En el caso del RER, viene cayendo y está por debajo de los 80 soles mensuales. Lo mismo sucede con el MYPE tributario con una recaudación promedio de menos de 200 soles mensuales.
El mensaje de las estadísticas de los regímenes especiales es claro, el problema de la informalidad en el Perú no se combate reduciendo las tasas de los impuestos. El informal por definición no paga impuestos, por lo tanto, cualquier tasa de impuestos por más baja que sea siempre será siempre una mayor obligación tributaria, por lo tanto, no habrá un incentivo real a formalizarse.
IMPUESTOS POR PAGAR
La verdadera causa de la informalidad radica en el costo de pagar los impuestos o las contribuciones sociales. El costo de contratar un contador para llevar la contabilidad de lejos excede el pago promedio de impuestos de los contribuyentes en los regímenes tributarios especiales. Lo mismo sucede con las contribuciones sociales. El costo de pagar EsSalud y ONP correspondiente a un salario mínimo es muy superior a lo que paga un contribuyente promedio en el SIS. En este contexto, tratar de eliminar los regímenes tributarios especiales y reemplazarlos por un régimen general progresivo no es la solución. Y la introducción de la PEAS empeorará la situación.
La solución radica en eliminar el RER y el MYPE Tributario y rediseñar el RUS como un verdadero monotributo que remplace el pago del impuesto a la renta, el IGV, el selectivo al consumo y las contribuciones a EsSalud y ONP sobre una base presunta asociada al número de trabajadores. De esta manera las empresas no necesitarán incurrir en los costos de llevar una contabilidad o contratar un contador, solo necesitan pagar una cantidad fija mensual de acuerdo con la naturaleza de la actividad económica que realicen. El reto de este sistema está en definir el umbral adecuado para el acogimiento a este régimen. La mayoría de los países en el mundo para sus regímenes especiales utiliza una base presunta asociada al sueldo mínimo y número de trabajadores de la empresa. En el Perú podría ser dos salarios mínimos multiplicado por el número de trabajadores hasta un máximo de 3 trabajadores. Esto equivaldría con el sueldo mínimo actual y dos trabajadores a un umbral de (2 x 980 x 2) 3,920 soles mensuales de ventas brutas). A esta base presunta se le aplicarían las tasas de impuesto correspondiente al impuesto a la renta, IGV, y contribuciones y el impuesto a pagar seria un monotributo de una cuota fija pagadera mensualmente utilizando el mecanismo actual del RUS.
Un monotributo de esta naturaleza sería fácil de fiscalizar y la actualización de las cuotas mensuales estaría asociado a los ajustes del sueldo mínimo. No habría posibilidad de enanismo fiscal dado que el umbral estaría asociado al número de trabajadores de la empresa. El potencial recaudatorio seria significativo sobre todo porque este monotributo incluiría el pago de las contribuciones a EsSalud y ONP.
REGÍMENES ESPECIALES
Se estima que existen 3 millones de trabajadores asociados a los regímenes especiales. Si se asume que la recaudación promedio de este monotributo oscile alrededor de los 200 soles por contribuyente, se obtendría una recaudación potencial de 600 millones de soles mensuales o 7,200 millones anuales. Estos niveles de recaudación permitirían aliviar la situación financiera del sistema de salud y de la ONP. Se podría diseñar un esquema de impuesto negativo a la renta para compensar a los contribuyentes con probados ingresos bajos. El esquema de impuesto negativo a la renta permitiría eliminar cualquier sesgo regresivo del sistema propuesto.
Con una adecuada estimación de la base presunta de este monotributo se podría incorporar al sistema tributario a una gran cantidad de contribuyentes del sector agropecuario que son la principal fuente de informalidad en el país. De igual modo se podría formalizar a un gran número de contribuyentes del sector transporte y comercio (taxistas y pequeños comerciantes) cuya fácil fiscalización estaría asociada a la presentación de su DNI al fiscalizador en el acto de ejercer su actividad y verificar en el acto estar al día con sus pagos del monotributo bajo pena de ser suspendida su actividad ante casos de reincidencia.
