¿Cuán realista es el Presupuesto para 2025?
El presupuesto para 2025, presentado como proyecto de ley por el Ejecutivo al Congreso, asciende a 251,801 millones de soles, lo que representa un incremento de 4.57% sobre el presupuesto de 2024. Como es usual, este es el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) del Sector Público, el cual sufrirá ajustes en lo que resta del año, para llegar al Presupuesto Institucional Modificado (PIM) que se utilizará para medir el grado de ejecución de los diferentes organismos ejecutores del presupuesto.
En el Gráfico 1 se presenta la evolución de los PIA para el periodo 1990 – 2025 discriminado por categoría de gasto. Observamos que entre 2014 y 2025 los gastos corrientes crecieron más de 100%, es decir que en 10 años los gastos corrientes se duplicaron. Los gastos de capital no han crecido al mismo ritmo. Por su parte, los gastos en servicio de la deuda (intereses) hasta el 2005 superaban a los gastos de capital, pero a partir del 2007, como resultado de los superávits de las cuentas fiscales y la reducción de la deuda pública, esta categoría de gasto se redujo hasta el 2012. Sin embargo, a partir del 2013, debido a los sucesivos deficits fiscales y el consecuente aumento de la deuda pública, el gasto en intereses creció significativamente, llegando casi a triplicarse en los últimos 10 años.
El proyecto de ley del presupuesto para 2025 plantea un incremento 6.52% para el gasto corriente, pero solamente 3.35% para el gasto de capital; para el servicio de la deuda se proyecta una reducción de 2.83%. Estos niveles de incremento revelan la prioridad que viene dando el gobierno al gasto corriente sobre el gasto de capital, es decir se prioriza el gasto en remuneraciones y bienes y servicios sobre la inversión pública. Llama la atención que el proyecto del presupuesto 2025 contemple una reducción en términos nominales del servicio de la deuda cuando, debido al déficit fiscal proyectado, la deuda pública total continuará incrementándose y no se espera una reducción de las tasas de interés en la nueva deuda. La anunciada reperfilación de la deuda podrá estirar los plazos de su vencimiento, pero difícilmente permitirá reducir el monto de los intereses.
De los componentes del gasto corriente, el que más aumenta es el componente de gastos en personal y obligaciones sociales que se incrementa en 45.1% respecto al PIA de 2024. Lo más alarmante es que los gastos en personal y obligaciones sociales, como porcentaje del gasto total del presupuesto, pasan de representar 26.4% en el PIA de 2024 a 32.6% en el PIA de 2025. ¿En qué se basa este incremento? ¿Se contratará una gran cantidad de nuevos empleados públicos? ¿Se incrementará sustancialmente el nivel de las remuneraciones en el Estado? La magnitud de este incremento es muy preocupante debido a la inflexibilidad de esta categoría de gasto. En los años siguientes será muy difícil reducir los niveles de esta categoría de gasto, por la dificultad de reducir tanto el número de empleados públicos como sus remuneraciones.
Respecto a las fuentes de financiamiento del presupuesto de 2025, en la Tabla 1 se presentan los rubros contemplados para el PIA 2025 y el PIA 2024. Observamos que el PIA 2025 contempla un incremento de 6.36% respecto al PIA 2024 en los recursos ordinarios (impuestos) y que las operaciones de crédito (déficit de apertura) crecen de 2.7% del PBI en 2024 a 2.8% en el PIA 2025.
¿Cómo se espera aumentar en 6.36% la recaudación de impuestos (recursos ordinarios)? En la Tabla 2 se muestran los componentes de los Recursos Ordinarios para el PIA 2025 y el PIA 2024. Observamos que los componentes que explican el aumento de los Recursos Ordinarios son el Impuesto a la Renta y Otros Recursos Tributarios.
El aumento del Impuesto a la Renta se explica por las optimistas proyecciones respecto al crecimiento del PBI para 2024 y 2025 (3.2% y 3.0%). El crecimiento del PBI de este año se sustenta en la regularización del Impuesto a la Renta en Abril de 2025. Si no se materializara la recuperación de la economía este año, las proyecciones del Impuesto a la Renta del PIA 2025 podrían estar sobrevaluadas, con la consecuente repercusión en el déficit fiscal para 2025.
Respecto al componente Otros Ingresos Tributarios, su significativo incremento para 2025 (126.7%) se explica por la mayor recaudación tributaria que se lograría con la anunciada amnistía tributaria. Tomando como referencia la amnistía tributaria decretada durante el periodo de Kuczynski, el MEF espera recaudar entre 6,000 a 9,000 millones de soles de deuda impaga acumulada, a cambio de la condonación de los intereses y moras de dicha deuda. El problema es que con el uso frecuente de amnistías tributarias induce a una mayor evasión (“moral hazard”) por parte del contribuyente.
El PIA 2025 peca de optimismo respecto a los supuestos de crecimiento del PBI para el 2024 y 2025. Este optimismo conduce a que se sobre estimen los ingresos tributarios, que luego podrían no materializarse. Este optimismo, sumado al aumento desproporcionado de los gastos corrientes, podría complicar el manejo del déficit fiscal que a la fecha se encuentra en 4% del PBI.
El MEF esta dejando pasar una oportunidad de implementar una verdadera reforma tributaria y de realizar una consolidación fiscal que conlleve una significativa reducción de los gastos corrientes, para permitir la reducción del déficit fiscal y el incremento de la inversión pública. En su lugar el MEF ha preferido postergar el necesario ajuste fiscal hasta el 2026 y dejar el peso del ajuste para el próximo gobierno. Mientras tanto la deuda pública continuará incrementándose y la pérdida del grado de inversión se hará cada vez más probable.
