El impacto de las devoluciones del IGV
En su ultima Nota Tributaria la SUNAT anunció que la recaudación tributaria en el mes de junio de este año creció en términos reales 26,4% con relación al mismo mes del 2017. El acumulado enero-junio creció 22,1% con relación al mismo periodo del 2017. El IGV creció 15,9% en junio y 11,8% acumulado enero-junio.
El robusto crecimiento de la recaudación tributaria se debe en parte a la reactivación económica que se viene registrando en el primer semestre del presente año y a los incrementos del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) decretados por el gobierno a comienzos del año. Llama la atención, sin embargo, el crecimiento del IGV de 15,9% que no guarda relación con el crecimiento del PBI que fue de 6,4%.
¿Por qué la recaudación del IGV crece por encima del crecimiento del PBI? El IGV se recauda en las aduanas (IGV a las importaciones) y por el pago del IGV a las ventas domésticas (IGV interno). Pero además el gobierno devuelve parte del IGV recaudado a los exportadores por concepto del IGV pagado por sus compras de insumos. También el gobierno retiene parte del crédito del IGV en la forma de retenciones y percepciones y otras formas de exceso de crédito no devuelto.
Los montos por devoluciones son significativos y por lo tanto una medida más realista de la recaudación debería ser el monto recaudado de IGV neto de las devoluciones. Las cifras que la SUNAT divulga sobre recaudación del IGV no incluyen las devoluciones del IGV. La SUNAT publica las cifras de devoluciones como rubro separado que incluye otros tipos de devoluciones, además del IGV.
¿A cuánto ascienden las devoluciones de impuestos? El monto anual supera los 17.000 millones de soles para todos los tipos de devoluciones. La devolución del IGV a los exportadores es el concepto más importante del rubro de devoluciones del gobierno superando los 10.000 millones de soles por año. Sin embargo, el proceso de devolución de los impuestos no es inmediato, sino que tiene dos etapas marcadas: (i) la solicitud de devolución; y (ii) la emisión del certificado de pago por la SUNAT. Entre las dos etapas la SUNAT tiene un plazo para verificar la procedencia de la solicitud, verificar los documentos que la sustentan y la emisión de los certificados de pago.
¿Existen demoras entre la presentación de la solicitud y el pago de las devoluciones? En el Gráfico 1 se presentan las evoluciones de las solicitudes de devolución y las emisiones de certificados de pago. Observamos que hasta mediados del 2016 el valor de las solicitudes de devolución de los últimos 12 meses fue similar al valor de los pagos por devoluciones efectuados en similar periodo. A partir de fines del 2016 hasta fines del 2017, los pagos superaron el valor de las solicitudes como consecuencia de la reducción del stock de solicitudes no atendidas en periodos pasados, llegando el valor de los pagos por devoluciones a bordear los 18.000 millones de soles anuales.
Sin embargo, a partir de enero de este año, a pesar de que las solicitudes de devoluciones han continuado incrementándose en su valor, el valor de los pagos efectuados por SUNAT ha venido decreciendo sostenidamente. Es evidente que la significativa caída en el valor de los pagos (casi 2.000 millones de soles en términos anuales) no ha sido motivada por una caída del valor de las solicitudes de devolución.
¿Cuál ha sido el motivo de la significativa caída del nivel de pagos por devoluciones en lo que va del 2018? El motivo ha sido la modificación del reglamento de devoluciones de la SUNAT, vigente desde el año 1994, mediante el Decreto Supremo No. 088-2018-EF, dado en mayo de este año por el ministro Tuesta.
En la exposición de motivos del mencionado decreto supremo se sostiene “…Que atendiendo a la magnitud de los importes que se devuelven por concepto del saldo a favor del exportador y al incremento exponencial de la cantidad de exportaciones que se realizan actualmente en relación con las que se efectuaban en el año en que se aprobó el Reglamento de Notas de Crédito Negociables, resulta necesario modificar este dispositivo a fin de optimizar el mecanismo de devolución del saldo a favor del exportador así como mejorar los procedimientos para su obtención, brindando mayor seguridad respecto de la existencia del saldo a favor materia del beneficio…”
El referido decreto supremo aumenta el número de días hábiles a 30 días que la SUNAT tiene para procesar las solicitudes de devolución, además de hacer más rígidas las condiciones que debe cumplir el exportador para poder solicitar la devolución del IGV.
¿Cuál ha sido el impacto del D.S. No. 088-2018-EF sobre las empresas exportadoras? En la Tabla 1 se presentan el valor de las solicitudes de devolución de tributos y los pagos efectivos de las devoluciones de los diferentes tipos de impuestos para los últimos tres meses de este año. Observamos que en el mes de junio el monto total de solicitudes de devolución llega a 2.368,4 millones de soles, pero el monto pagado sólo llega a 1.319,9 millones. En otras palabras, solamente en el último mes, la diferencia entre lo solicitado y lo pagado ha llegado a 1.048,6 millones de soles. Lo anterior significa que se ha recortado la liquidez de las empresas exportadoras en un monto similar.
Nuestros estimados indican que la diferencia entre el monto solicitado y lo pagado continuará aumentando a lo largo del año hasta llegar a los 3.500 millones de soles, cantidad superior a medio punto porcentual del PBI. Es decir, el fisco recibirá 3.500 millones más de recaudación tributaria y las empresas exportadoras verán reducida su liquidez en igual cantidad.
Si midiéramos el crecimiento del IGV neto de las devoluciones solicitadas, su crecimiento seria menor que el crecimiento del IGV bruto reportado por la SUNAT y más cercano al crecimiento del PBI. La disminución de las devoluciones pagadas por la SUNAT ha permitido incrementar la recaudación tributaria y reducir el déficit fiscal, pero en forma artificial. Sin embargo, esto se ha logrado a costa de restar liquidez a las empresas exportadoras, comprometiendo futuras inversiones del sector privado. Pareciera que una vez más el objetivo de corto plazo de la política fiscal (reducir el déficit) ha primado sobre el objetivo de mediano plazo de hacer crecer las inversiones para generar empleo formal.
