La tormenta política generada alrededor del cambio de gabinete ha pasado a segundo plano el debate alrededor del proyecto de ley de presupuesto para el año fiscal. Considerando que la nueva ministra de economía y finanzas se venía desempeñando como viceministra de economía en el gabinete anterior, es de esperar que insista con el mismo proyecto. En esta entrega analizamos los supuestos del presupuesto, sus riesgos e implicancias.
En la Tabla 1 se presentan los principales supuestos del presupuesto del 2018 y del Marco Macroeconómico Multianual 2018 – 2021 (MMM 2018 – 2021). El supuesto más relevante es el incremento de 8.7% del gasto público para el 2018, que se daría en el gasto corriente (5.0%), pero en forma más relevante en el gasto de inversión (17.5%). El gobierno apuesta a que el incremento significativo del gasto público incentivará la inversión privada y reactivará la economía en los próximos años. El gobierno espera que su política fiscal contra cíclica haga crecer la inversión privada 5% cada año durante el periodo 2018 – 2021.
Otro supuesto del presupuesto es que el tipo de cambio se desvalorizará 4% durante el periodo 2018 – 2021. De esta manera el tipo de cambio llegaría a 3.42 soles por dólar a fines del 2021. Este supuesto es de alto riesgo ya que una elevación de las tasas de interés norteamericanas como consecuencia de la eliminación de los estímulos monetarios podría llevar al fortalecimiento del dólar por encima del supuesto asumido en el presupuesto.
En base a estos supuestos, el presupuesto estima una recuperación gradual de la recaudación de impuestos. La trayectoria de la recuperación de la recaudación estimada por el Gobierno se presenta en el Gráfico 1. Observamos que la recaudación tributaria como porcentaje del PBI este año llegaría a sus niveles más bajos desde la puesta en marcha del nuevo modelo económico. Sin embargo, el gobierno sustenta esta recuperación en la presión tributaria no en una elevación de las tasas de impuestos o la creación de nuevos impuestos, sino en medidas de administración tributaria como el aumento de las retenciones, la disminución de las devoluciones, la eliminación del Régimen Único Simplificado (RUS), repatriación de capitales, eliminación de exoneraciones y otros gastos tributarios, mayor fiscalización, etc. Nuestra apreciación es que sin una reforma tributaria integral que abarque la reforma de la administración tributaria difícilmente se van a lograr los objetivos de recaudación planteadas en el presupuesto.
Sin embargo, aun asumiendo que la recaudación tributaria se recupere a los niveles estimados por el Gobierno, de acuerdo con el presupuesto, el déficit fiscal llegaría al 3.5% del PBI en el 2018, 2.9% en el 2019, 2.1% en el 2020 y 1.0% en el 2021. Es decir, el sector público generaría déficits fiscales para todo el periodo 2018 – 2021. Bajo estas circunstancias la deuda pública medida como porcentaje del PBI crecería significativamente como lo ha venido haciendo desde el 2014 (ver escenario base en el Gráfico 2, que es el escenario del presupuesto 2018 y del MMM). La deuda pública llegaría 27.8% en el 2018 y 28.3% en el 2019 para luego decrecer paulatinamente en el resto del periodo.
¿Qué pasaría si no se cumplen los supuestos del presupuesto? El mismo MEF nos ha respondido esta pregunta haciendo simulaciones de dos escenarios. El primero es el escenario de un shock en el tipo de cambio. En este escenario el tipo de cambio se desvalorizaría en un 10% en lugar del 4.2% asumido en el escenario base. Es decir, el tipo de cambio llegaría a 3.60 soles por dólar a fines del 2021. De acuerdo con el MEF (ver Gráfico 2) en este escenario la deuda pública superaría el 30% del PBI a fines del 2018 y continuaría por encima del 30% hasta fines del 2021.
El otro escenario contemplado es el del “shock de resultado primario” que consiste en asumir que el crecimiento del PBI real es medio punto inferior para todos los años (3.5% en lugar del 4% del escenario base). En este caso, la deuda pública llegaría a 29.5% en el 2019 y se mantendría en estos niveles hasta el 2021 para luego iniciar un descenso progresivo a partir del 2022.
En el caso de suceder la combinación de los dos “shocks” antes descritos, la deuda pública superaría el 30% a fines del 2018 y llegaría al 34% a fines del 2019, manteniéndose por encima del 30% para el resto del periodo de análisis.
El resultado de estas simulaciones nos revela el grado de riesgo que el país está incurriendo con su apuesta por la elevación del gasto público. Pareciera que el gobierno está apostando por la elevación de la deuda pública aun a costa de correr el riesgo de una rebaja de la categoría por parte de las calificadoras de riesgo país que nos podría llevar a perder el grado de inversión.
A los riesgos antes mencionados, hay que sumarle los riesgos asociados a la materialización de las contingencias que el Estado tiene con el sector privado. Las contingencias son los pagos que el Estado tendría que asumir de perder los juicios o responsabilidades que actualmente tiene con el sector privado. Ejemplos de estas contingencias son los juicios que el Estado tiene en el CIADI, o los juicios de la ONP con los jubilados, o las obligaciones que tiene con las APP y/o concesiones.
El MEF estima que el Estado tiene en la actualidad más de 70,000 millones de soles en contingencias explicitas equivalentes al 10% del PBI. Se espera que de este 10% solo se materialice el 0.72% del PBI en el 2018. El monto de estas contingencias no es incorporado explícitamente en el presupuesto del 2018. Por lo que el déficit público estimado podría ser mayor. Del total de contingencias las que mayor preocupación causan son las contingencias de la SUNAT. Estas contingencias suman aproximadamente 8,000 millones de soles equivalentes a 1.1% del PBI, de los cuales 7,000 mil millones corresponden a 9 expedientes que están a punto de dictarse sentencia en última instancia y con una gran probabilidad de ser en contra del estado por existir jurisprudencia de casos similares. De materializarse estas contingencias el déficit podría elevarse en 1% del PBI llevando la deuda pública muy cercana al 30% ya a fines del 2017.
El gobierno de PPK pareciera que ha abandonado todo intento de reforma para el resto de su mandato. Su prioridad pareciera ser acabar su periodo presidencial sin mayores sobresaltos. El proyecto de presupuesto para el 2018 se podría definir como un intento de lograr una “reactivación sin cambios”.
