Una de las reglas de oro de los bancos de desarrollo y organismos multilaterales consiste en evaluar cada proyecto al final de su ejecución a fin de obtener lo que se denomina “las lecciones aprendidas” que permitan mejorar la definición y ejecución de proyectos futuros. En el Perú no aplicamos el principio de las lecciones aprendidas a los grandes proyectos de inversión. Los grandes escándalos asociados a las empresas constructoras en los cuatro últimos gobiernos son una prueba palpable de que no aprovechamos las lecciones del pasado. En esta entrega analizamos con esta perspectiva las líneas 1 y 2 del Metro de Lima. Intentamos identificar cuáles son las principales lecciones aprendidas de estos proyectos y cómo se pueden utilizar para evitar cometer los mismos errores en el futuro tanto en futuras nuevas líneas del Metro de Lima como en nuevos proyectos de inversión pública en general.
En el Gráfico 1 se muestra el recorrido de las líneas 1 (verde) y 2 (amarilla) del Metro de Lima. La línea en rojo es un ramal que llevará al aeropuerto y será parte de la futura línea 4 del Metro. La construcción de la línea 1 se inició en 1986 y estuvo a cargo del Consorcio Tralima de capitales italianos (Fiat, Ansaldo, Breda y otros) durante el primer gobierno de Alan García. La obra fue paralizada a los dos años de iniciada, luego de una inversión de 312 millones de dólares y acusaciones de corrupción. La hiperinflación, la crisis económica y el terrorismo paralizaron la obra que quedó inconclusa con solo 9.2 km construidos (viaducto en superficie) de los 20.8 km originalmente proyectados (11.6 km restantes de viaducto elevado).
En el año 2009, durante el segundo gobierno de Alan García, se reinició el proyecto. El Consorcio Tren Eléctrico de Lima, conformado por Odebrecht y Graña y Montero, se encargó de terminar la construcción del Primer Tramo de la línea 1 hasta la avenida Miguel Grau en el centro de Lima (12.1 km restantes). El primer tramo se culminó en el año 2011 a un costo final de US$ 519.1 millones y un costo de supervisión de US$ 15.4 millones (el costo inicial fue de US$ 410.2 millones y US$ 13.4 millones de supervisión). La supervisión fue realizada por el consorcio CESEL Ingenieros – Poyry. La obra se culminó en julio de 2011, es decir en menos de dos años. Las claves del éxito para que la obra se concluyera dentro del plazo fueron el compromiso de las autoridades y la modalidad de contratación “Concurso-Oferta a Precios Unitarios”.
El Tramo 2 cubrió el recorrido desde la Av. Grau hasta la estación Bayóvar en San Juan de Lurigancho. Consta de 12.4 km de viaducto elevado. Las obras del Tramo 2 fueron otorgadas al Consorcio Metro de Lima formado por Odebrecht y Graña y Montero. Las obras se iniciaron en abril de 2012 y se culminaron en julio de 2014. El costo final del Tramo 2 fue de US$ 885.2 millones y el costo de supervisión fue de US$ 32.4 millones (costo inicial de la obra US$ 583.5 millones y costo de supervisión US$ 26.8 millones). La supervisión de la obra estuvo a cargo del consorcio CESEL ingenieros – Poyry.
La obra completa de la Línea 1 del Metro de Lima puesta en operación en julio de 2014 integra 34 km y estimar su costo total es un tanto compleja porque se necesita incorporar a los costos finales de construcción y supervisión de los tramos 1 y 2 ejecutados por Odebrecht y Graña y Montero, los costos de la inversión actualizada de los años 80 de US$ 312 millones. Utilizando la inflación americana para actualizar el valor histórico de la inversión de los 80. Tomando en cuenta todos estos factores, el costo total de la Línea 1 del Metro sería alrededor de los US$ 2,100 millones. Si dividimos este costo por los 34 km de extensión obtenemos un costo de US$ 62 millones por km.
¿Cómo se compara este costo unitario de la Línea 1 con la Línea 2 en actual construcción? El Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) anunció a fines del 2014 que la obra demandará una inversión total de US$ 5,658 millones. Asumiendo que este monto incluye el costo de la obra, la supervisión y el IGV y que este costo no sufre modificaciones durante la ejecución del proyecto, el costo unitario será la resultante de dividir los US$ 5,658 millones entre 35 km (27 km de la Línea 2 más 8 km del ramal de la Línea 4 que lleva al aeropuerto Jorge Chávez). El valor unitario por km sería de US$ 161.7 millones, es decir 2.6 veces más que el costo unitario de la Línea 1.
Se argumenta que el costo muy superior al costo de la Línea 1 se debe a que la tecnología a utilizar es muy diferente. En el caso de la Línea 2 se utilizarán tuneladoras que permitirán que el Metro sea subterráneo en casi toda su extensión, a diferencia de la Línea 1 que es un viaducto elevado. Que tendrá 35 estaciones subterráneas (incluyendo las 7 del ramal al aeropuerto) contra las 26 de superficie de la Línea 1, y que contará con 42 trenes y 252 coches con conductor automático contra los 24 trenes y 125 coches de la Línea 1.
Además del costo unitario aparentemente excesivo de la Línea 2, se cuestiona el procedimiento para otorgar la concesión. Esta fue otorgada durante el gobierno de Humala. ProInversión en coordinación con el MTC prepararon los estudios de factibilidad y el expediente técnico para la convocatoria a la licitación internacional. La convocatoria a la licitación se dio en enero de 2013. Un año después, tres consorcios precalificaron para competir: (1) Consorcio Metro de Lima Línea 2 (Odebrecht, Graña y Montero, Andrade Gutierrez y Queiroz Galvao); (2) Metro Subterráneo de Lima (Astaldi, ICA México); (3) Consorcio Nuevo Metro de Lima (COSAPI, Impreglio, Iridium, Vialia, Breda y Ansaldo). En marzo de 2014, solo el Consorcio Nuevo Metro de Lima presentó propuestas técnica y económica y ganó la buena pro de la obra.
La supervisión de la obra recayó en manos del Consorcio CESEL, Railway First Survey de China, Xi’An Engineering de China, y Dohwa Engineering y Busan Transportation de Corea del Sur. A fines de abril del mismo año, el Gobierno firmó el contrato de concesión. Se anunció que la Línea 2 estaría operativa en el año 2020, con el primer tramo operativo en el 2016.
A la fecha la obra solo tiene 20 % de avance contra el 50 % previsto. El retraso se ha originado por las discrepancias entre el consorcio supervisor de la obra y el concesionario paradójicamente apoyado por Ositran. El concesionario argumentando su autonomía en el diseño, aducía que se podía reducir la densidad de acero de las estructuras, el ancho de los muros pantalla, el número de salidas de emergencia, el forro impermeabilizante del túnel y otros que reducían la fortaleza sísmica y la seguridad de las 35 estaciones, violando lo ofrecido en la Propuesta Técnica del consorcio con la que gano la licitación.
La intervención directa del presidente de la República y del ministro Giuffra, respaldando la opinión de la supervisora de la obra en contra de lo opinado por Ositran y la concesionaria, ha permitido, recién en julio de este año, destrabar un proyecto tan relevante para el desarrollo del país como es la Línea 2 del Metro. Lo que no se entiende en toda esta demora es el papel jugado por Ositran al alinearse con la concesionaria para reducir las especificaciones técnicas definidas en la propuesta técnica inicial que solo beneficiaban al concesionario en contra de la calidad de la obra y la seguridad ciudadana. Si algo podemos rescatar, como lección aprendida, es la labor de la empresa supervisora de la obra para que se cumplan las propuestas técnicas del proyecto. Es necesario que la Contraloría investigue la responsabilidad en el retraso de la ejecución de la Línea 2 que recae sobre Ositran.
