La evasión y la elusión tributaria son términos que se utilizan a menudo para describir el grado de incumplimiento de los contribuyentes y del nivel de eficiencia de la administración tributaria de un país. El incumplimiento tributario está asociado al porcentaje de empresas informales aunque existen muchas empresas formales que evaden o eluden impuestos. En esta entrega intentamos echar alguna luz a este complejo tema.
El Fondo Monetario Internacional (FMI) hace algunos años introdujo el término “Brecha Impositiva” (Tax Gap en inglés) para describir la diferencia que existe, en un determinado país, entre la “recaudación potencial” y la “recaudación percibida”. Para hacerlas comparables entre diferentes países la brecha impositiva se expresa como porcentaje de la recaudación potencial.
El problema con la metodología del FMI es que el término recaudación potencial presenta muchas áreas grises. El caso del IGV en el Perú es un buen ejemplo. El IGV es un impuesto al valor agregado y por lo tanto su base imponible es el PBI que es la medida del valor agregado de la economía. Si calculamos la brecha impositiva para el IGV obtenemos 54% (0.18*PBI-IGV)/0.18*PBI). El 54% es equivalente a decir de que solo se recauda 8.3 puntos de los 18 posibles. Una primera lectura de la brecha impositiva del IGV de 54% nos indicaría que el nivel de informalidad es de 54%. Sin embargo la realidad es otra debido a la presencia de exoneraciones y regímenes especiales que hacen que la base imponible del IGV sea menor al PBI. La existencia de diferentes regímenes especiales y exoneraciones en cada país, hacen que la utilización de la brecha tributaria no sea un indicador válido para comparar la eficiencia de las administraciones tributarias de los diferentes países.
Para superar esta deficiencia el FMI ha refinado la definición de brecha tributaria para incorporar las diferencias que existen en los regímenes tributarios de cada país. En el Diagrama 1 se muestran las diferentes categorías que definen la brecha tributaria.
El eje horizontal del diagrama describe el rango de la estructura impositiva potencial de un país. En el caso del IGV, el rango máximo (punto D en el diagrama) sería equivalente a la tasa nominal del IGV multiplicado por el PBI nominal. La estructura impositiva vigente (punto G) corresponde a la tasa efectiva teórica del IGV tomando en cuenta las diferentes tasas nominales del IGV (tasa cero para las exportaciones y zona de selva), los regímenes especiales y todas las exoneraciones definidas por ley.
La estructura impositiva vigente (punto G) es la que se utiliza para medir la eficacia de la administración tributaria. El área A-B-H-G corresponde a una administración con 100% de eficiencia en la cual la brecha de cumplimiento tributario seria nula. La relación entre la brecha de cumplimiento y la recaudación tributaria es la que mide la eficacia de la administración tributaria.
El diagrama 1 permite identificar los límites de responsabilidad de la brecha tributaria entre la administración tributaria y los encargados de definir la política tributaria (MEF). El área G-H-C-D es el componente de la brecha tributaria correspondiente a la brecha de política tributaria que está bajo la responsabilidad del MEF. El área A-B-H-G corresponde a las obligaciones del contribuyente y está bajo la responsabilidad de la administración tributaria (SUNAT). Sin embargo, hay que tomar en cuenta que la estructura tributaria vigente (definida por el MEF) incide sobre la eficacia de la SUNAT. Un sistema tributario complejo (con varias tasas y múltiples exoneraciones o regímenes) reduce la eficacia de la administración tributaria.
Cada uno de los componentes de la brecha tributaria tiene sub-componentes que definen los campos de intervención de la política tributaria, del contribuyente y de la administración tributaria. En el diagrama 2 se presentan los sub-componentes de cada una de las brechas.
Para el caso del IGV, la SUNAT estima cada uno de los componentes de la brecha tributaria. La brecha de política tributaria es equivalente a 7.6 puntos de los 18 puntos que debería recaudar el IGV. Los 7.6 puntos se descomponen en: a) 5.5 puntos correspondientes a las disposiciones ordinarias (corresponden a las características propias de cada impuestos como son el valor de la tasa del IGV, la tasa cero a las exportaciones, el nivel mínimo de afectación del impuesto y las provisiones por acuerdos internacionales); b) 1.6 puntos a los gastos tributarios (renuncia fiscal que corresponde a las exoneraciones o regímenes especiales dispuestos por el gobierno con propósitos específicos como es el caso de la exoneración del IGV a los servicios educativos o el Régimen Único Simplificado (RUS) para pequeños productores) y c) 0.5 puntos a la elusión tributaria.
La recaudación percibida corresponde a 6.6 del PBI y la brecha de cumplimiento del IGV a 3.8 puntos. Por lo tanto la brecha efectiva de cumplimiento tributario del IGV, es decir el porcentaje de incumplimiento, es igual a 36.5% (3.8/(3.8+6.6)). En el caso del IGV, la evasión que es sinónimo de informalidad tributaria no guarda relación con la informalidad laboral que es superior al 70%. La principal razón de este resultado es la presencia del RUS, que con sus tasas significativamente bajas crea competencia desleal y distorsiona la brecha de cumplimiento tributario del IGV. Este caso ilustra como la brecha de política tributaria cuya responsabilidad es del MEF influye en la brecha de cumplimiento que es responsabilidad de la SUNAT.
Existen otros casos en que la política tributaria distorsiona y le quita transparencia al sistema impositivo, como por ejemplo, el recargo al consumo de electricidad llamado “Afianzamiento de la Seguridad Energética”. Este recargo ha sido establecido para la construcción del gaseoducto del sur que es una obra pública pero que sin embargo no es considerado un impuesto y no forma parte de la base imponible del IGV. No puede ser considerado una tasa o contribución ya que no existe una contraprestación de servicio. El gaseoducto del sur es una obra pública que está siendo financiada con los aportes de todos los peruanos y por lo tanto, para todos los propósitos, es un impuesto. El tratamiento presupuestal de este tipo de ingresos públicos no sigue los cánones que todo impuesto debe tener. El recargo crea una distorsión del precio de la electricidad y le resta competitividad a la producción nacional. El Congreso debería precisar la naturaleza de este aporte para evitar impugnaciones en el futuro.
