La reducción del tamaño del Estado y su incapacidad casi idiosincrática para proveer servicios oportunos y de calidad a los ciudadanos, son y han sido el leitmotiv de las reformas de primera generación promovidas en la década de los noventa; y son, de hecho, uno de los pilares en el discurso de política pública en la actualidad.
Como parte de los efectos de Odebrecht y Chinchero, se escucharon ecos desde muchas trincheras que pretendían antagonizar las asociaciones público privadas (APP) versus las obras públicas. Sin el ánimo de menospreciar la importancia que la política tiene sobre el ejercicio de la política económica, muchos de estos discursos se construyen sobre la base (intencional o no) de imprecisiones técnicas severas. Desde este artículo, considero necesario despejar algunas dudas y/o mitos que se han ido tejiendo en estas últimas semanas y contribuir a un debate constructivo que nos ayude a definir un norte en torno a la promoción de la inversión privada.
1. Deconstruyendo las APP.
Las APP en el Perú tienen sí, un marco normativo especial. Este establece las reglas de juego para las entidades públicas[1] y para las empresas privadas que deseen invertir en infraestructura pública. Establece plazos, criterios, procesos, organización y responsabilidades.
Las APP pueden ser de dos tipos: auto-sostenibles y co-financiadas. En las primeras, el Estado no realiza desembolsos de dinero para la ejecución de la obra, pues el proyecto establece los mecanismos de generación de recursos para que la obra pueda ser operada y mantenida en el tiempo. Este es el caso de las concesiones de autopistas o carreteras que se financian mediante el pago de los peajes de los conductores que utilizan la vía. El modelo de concesiones es la modalidad más conocida y explotada en nuestro país. Sobre este tema, existen discusiones sobre si las concesiones deben ser consideradas APP pues ser asemejan más a un contrato de outsourcing que a la compleja gobernanza de las APP en términos de financiamiento, operación y supervisión.
En el frondoso bosque de las APP están las co-financiadas que son también, populares en el Perú. Bajo este esquema, la construcción de obras las paga el Estado al privado de forma diferida. Es decir, en primeros años, la empresa privada diseña[2], financia y construye la infraestructura y el Estado peruano lo paga en cuotas fijas establecidas mediante contrato, durante un periodo de 20 o 30 años. Las APP co-financiadas son entonces, una forma de endeudamiento interno. Con las APP auto-sostenibles, el Estado alivia su carga financiera en la provisión de servicios, pues son los usuarios finales quienes financian la obra construida. Mientras que con las APP co-financiadas, el Estado paga la infraestructura de forma diferida, lo que le permite proveer el día hoy infraestructura que, de otra forma, no le sería posible solventar con su presupuesto anual. En ambos casos las empresas privadas ganan pues se aseguran flujos financieros por tiempos extendidos, y porque aplican un margen de ganancia al proyecto, como sucede en cualquier actividad privada, inclusive en las obras públicas.
Las obras de infraestructura bajo el esquema de APP no son inmediatas como muchas veces se cree. Tienen, por el contrario, tiempos de maduración bastante extensos en el diseño y evaluación del mismo, pues la APP debe asegurar ventajas económicas tangibles sobre la tradicional obra pública. En el Perú, esta evaluación se realiza bajo análisis de costo-beneficio o manera cualitativa no estandarizada, pues a la fecha, no se ha logrado elaborar un comparador público – privado sencillo que cuantifique las ventajas de la APP.
Al otro lado del pasillo, se encuentran las Obras Públicas que también implica la contratación de empresas privadas, sea para los estudios definitivos (expedientes técnicos), o para la construcción de la misma obra. Las obras públicas cargan con estigmas merecidamente ganados: (i) se caracterizan por tener procesos lentos, (ii) por la mala calidad en la elaboración de los expedientes técnicos, (iii) por los insufribles cuellos de botella a la hora de la contratación de estudios y servicios, (iv) por las obras paralizadas; (v) y finalmente, por los adicionales de obra, que terminan aumentando el costo real de la obra. Entonces, tanto APP como las obras públicas presentan los mismos problemas: corrupción y gasto ineficiente para el Estado.
Si en las APP las adendas han sido el modus operandi de algunas empresas privadas para sacarle más dinero al Estado, en las obras públicas lo han sido los adicionales de obra. ¿Qué tienen en común ambas modalidades? Que el Estado lo permite. Las razones pueden abordarse desde el punto ético y moral. En esta oportunidad, quiero ceñirme al análisis de los arreglos institucionales que permiten estas condiciones y prácticas. Así, mi primer argumento es que, tanto el modelo de APP como el de obras públicas comparten el mismo arreglo institucional, con algunas variaciones cosméticas para hacerlas más rápidas o más flexibles.
En términos de un partido de fútbol, las APP y las obras públicas se juegan en las mismas canchas, bajo las normas de la misma Federación y con las mismas sanciones. Pero aún más importante, ambas modalidades de inversión pública se juegan con los mismos equipos y jugadores. Éste es el verdadero meollo del asunto.
2. Insertando clavijas cuadradas en agujeros redondos [3].
Nuestro modelo de Promoción de la Inversión privada parte de dos premisas: (i) que lo que el público no sabe hacer bien, lo hará mejor el privado, (ii) y que los cuellos de botellas en la gestión de obras públicas pueden resolverse flexibilizando normas. Lo cierto es que las normas son medios y lo que importa para que éstas funcionen son las organizaciones y el contexto en el que éstas operan. A esto le llamo arreglo institucional. Mal hacen los políticos y no políticos en criticar las APP contraponiéndola a la inversión pública tradicional, porque ambas operan en el mismo contexto, ambas presentan falencias y corrupción; ambas operan bajo el mismo arreglo institucional.
El problema con las APP es que éstas han sido desarrolladas sin haber fortalecido previamente las bases institucionales que garanticen un funcionamiento satisfactorio de dichas modalidades: un servicio civil meritocrático, un sistema de controlaría competente tanto en el control previo como en el posterior, una descentralización que conjugue subsidiariedad con desempeño, un sistema de justicia que sancione ejemplarmente a los infractores, incentivos tanto para la empresa privada como para las entidades públicas; y finalmente, sistemas de información continuos y públicos que permitan el seguimiento cercano del desempeño de dichas las políticas; entre otros.
Probablemente sea cierto que el privado pueda ofrecer una mejor solución ante un problema en particular, pues está dotado de mejor tecnología y en general, mejores recursos. Pero vemos que ello muchas veces no sucede, ¿por qué? porque éste, aunque suene retórico, no cuenta con los incentivos correctos para hacerlo. ¿Se han puesto a pensar en cómo reaccionarían las empresas privadas si fuesen económicamente penalizadas en caso de ocurrencia de adendas? Probablemente enfilen sus mejores baterías a mejorar ex ante la calidad de los contratos que firman o a advertir sobre posibles vicios de manera previa a la firma. Si un contrato se encuentra mal hecho, ¿no es sensato pensar que ésta es responsabilidad tanto de la entidad pública como el de la empresa privada?
En la misma línea de razonamiento, ¿se imaginan que, en vez de una asignación presupuestal basada en el nivel histórico de gasto de cada sector, se promueva una asignación que esté en función al desempeño macro de gestión de la entidad? Quizá aquellos gobernadores que vieron en las adendas su nuevo negocio, sean penalizados con una menor asignación de presupuesto y al mismo tiempo, sancionados por el pueblo que los eligió[4].
Un error grave que el Estado ha cometido en los últimos 30 años es el de querer delegar a la empresa privada las responsabilidades que le son propias, por ejemplo, la planificación de la infraestructura pública. Trate de analizar amable lector, de la mejor manera posible en ausencia de información pública al respecto, cuántos procesos de iniciativas privadas co-financiadas[5] han sido formulados sin criterios de priorización debidamente establecidos, sin normas técnicas formalmente aprobadas, sin predios saneados, sin directivas y/o lineamientos al interior de la organización misma para orientar los procesos de APP. Lo cierto es que, en el Estado peruano, las APP son gestionadas espontáneamente, sin procesos que permitan replicar los casos exitosos y sin información que permita aprender de ellos. En casa abierta, el justo peca.
3. Hacia dónde ir
Las APP en el mundo sí han rendido resultados favorables. Casos como los del Reino Unido, Canadá o Sudáfrica nos deben hacer entender que el problema no es el sistema de APP, sino cómo la hemos implementado. Es hacia eso que nuestro análisis debe apuntar, antes de lanzar alarmas irresponsables que poco o nada contribuyen a la salud institucional y económica del país.
Algunas sugerencias, para empezar:
- Sistemas de información. Parece que sólo a algunos economistas nos interesa, pero el poder de la información es potente. ¿Se imagina usted disponer de la data sistematizada de los municipios que han cumplido con las metas del Plan de Incentivos Municipales a la fecha? Seguramente podríamos contar con más argumentos para mejorar nuestro proceso de descentralización. O se imagina contar con la base de datos histórica del padrón de beneficiarios del Programa del Vaso de Leche (VdL) y hacer su cruce con los resultados del SISFOH[6]? Podríamos concluir si el programa está atendiendo efectivamente a la población más pobre o vulnerable. O en el caso de contrataciones, ¿se imagina tener un ranking de proveedores calificados de acuerdo a su cumplimiento de contratos o calidad de servicios? Así, las entidades públicas podrían tomar sus decisiones de contrataciones debidamente informadas. La creación de un Observatorio de APP y Obras por Impuestos se hace imperativo. En él, entidades como Proinversion, Think Tanks, universidades y agencias de cooperación internacional pueden converger para robustecer el mecanismo y otorgarle mayor legitimidad.
- Planificación. Se requiere ordenar el modelo de planificación y robustecerlo. Los inversionistas requieren de señales claras y qué mejor señal que un Estado que sabe lo que quiere. Un Master Plan no debe ser sólo el resultado de la agregación de todos los sectores, sino el resultado de un ejercicio de planificación sobre el territorio que priorice realmente aquellos proyectos estratégicos como país, no como unidad local.
- Mayor innovación en la inversión privadas. Tanto en las APP co-financiadas como en las APP auto-sostenibles paga el Estado, sea través de los ciudadanos o de sus entidades. Sería bueno aprovechar este remezón para plantearnos formas innovadoras en la que las empresas privadas levanten sus propios fondos y generen sus propios ingresos; o en el caso estricto de financiamiento por parte del Estado, se desarrollen modelos de pagos por disponibilidad[7]. Por ello, la importancia de contar con los sistemas de información.
- Fortalecimiento del Sistema de Inversión Pública. Si las APP y las Obras por Impuestos se desarrollan bajo el mismo arreglo institucional y mindset con el que se ejecutan las obras públicas, es imperativo fortalecer las primeras. Considero que este fortalecimiento debe ir de la mano con los dos puntos anteriores, pues a partir de un short list de proyectos estratégicos pueden desarrollarse ejemplos de gestión descentralizada personalizados para cada proyecto.
- Equipos técnicos capaces. Independientemente del avance en la Ley del Servicio Civil, se requiere crear un equipo de profesionales con experiencia en los principales sistemas administrativos, que sea capacitado y formado para conformar agentes de cambio. Las capacitaciones verticales de ministerios a gobiernos sub-nacionales son obsoletas, se requiere formar una generación de técnicos de inversión pública y privada en los tres niveles de gobierno.
[1] Se refiere a aquellas entidades públicas que ostenten las competencias de Oficina de Promoción de Inversión Privada. En la actualidad, no todas las entidades del gobierno central y de los gobiernos regionales y/o locales gozan de éstas competencias.
[2] Hace referencia a un proceso de “evaluación concurrente” en el que la empresa privada formula el proyecto de inversión pública y el estado, a través de la unidad formuladora correspondiente, lo evalúa. La empresa privada formula el proyecto en base a la normativa del SNIP (ahora Invierte), las leyes de APP y en base a las normas técnicas que cada entidad produce para la infraestructura de su sector.
[3] Frase acuñada del libro de Matt Andrews, “The limits of institutional reform in development: Changing rules for realistic solutions”. Cambridge University Press – 2013.
[4] El modelo de descentralización fiscal colombiano ofrece un buen ejemplo de cómo las competencias descentralizadas más que ser un “derecho” de las regiones, son el resultado del desempeño en materias de gestión pública puntuales, medidas a través de indicadores de desempeño fiscal.
[5] Forma de APP cofinanciada en la que la empresa privada propone el proyecto a la entidad pública, la que deberá evaluar si dicha propuesta es de relevancia y prioridad para el sector.
[6] Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH)
[7] Pagos realizados por el Estado en base a estándares de desempeño o calidad del servicio prestado por la empresa privada.
