Esta semana el Gobierno presentó al Congreso el proyecto de ley del presupuesto público para el 2021, el cual suma S/ 183,029 millones, un 3.2% más respecto al presupuesto público del 2020. Como es usual el incremento se mide respecto al Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) de 2020 que fue de S/ 177,368 millones. Existen diferencias significativas entre el PIA y el presupuesto realmente ejecutado. Las diferencias se deben a variaciones en los ingresos (impuestos) y la capacidad de ejecución de las entidades del estado.
Estas diferencias se han visto amplificadas este año como consecuencia de la pandemia que ha hecho que los ingresos caigan significativamente, que la inversión pública se haya postergado y que los gastos en salud y subsidios (bonos) a la población más necesitada crezca significativamente. Lamentablemente el MEF no ha realizado una reprogramación del presupuesto del 2020 como las circunstancias lo ameritaban. En este contexto las cifras de crecimiento del PIA para el 2021 pueden resultar engañosas. Un ejemplo que ilustra el problema es que el PIA para 2020 contemplaba un déficit del sector público de 2.0% del PBI y los últimos estimados del MEF proyectan un déficit de 10.7%.
Otro ejemplo es el sector salud. El PIA para el 2021 contempla un crecimiento de S/ 2,445 millones (13%) respecto al PIA de 2020. Sin embargo esta cifra no significa que se va a gastar más en salud que lo que se viene gastando en el 2020. La mayor parte de los S/ 2,445 millones se van a asignar a la compra de vacunas y infraestructura de frio para su adecuada distribución y aplicación.
El presupuesto público es la principal herramienta de la política fiscal. Es el instrumento que plasma las estrategias de cómo el gobierno intenta confrontar una de las mayores crisis económicas de nuestra historia republicana. Que este presupuesto sea el último de un gobierno de salida no es óbice para no plantear una estrategia que ataque frontalmente las causas de la crisis que enfrentamos que son el desempleo y la informalidad.
En la época del ministro Jorge Camet se inició la implementación del Sistema Integrado de Información Financiera (SIAF). Este sistema con el correr de los años se ha convertido en el mejor instrumento de transparencia, monitoreo y control de las cuentas del sector público. La Cuenta General de la República (CGR) que tomaba años en ser elaborada actualmente se elabora instantáneamente a partir de la información del SIAF y abarca todos los ámbitos del sector público.
La CGR es el mejor instrumento para definir la política fiscal ya que contiene al detalle la evolución de la ejecución presupuestaria. La CGR permite conocer la ejecución presupuestaria a nivel de gobierno nacional, gobierno regional, gobierno local, empresas del estado, y otras entidades que administran recursos públicos. Un análisis de las CGRs que miden la ejecución presupuestaria y no de los PIAs es la correcta forma de definir la política fiscal y por ende del presupuesto público.
En el Cuadro 1 se presenta la evolución de las principales categorías de gasto de los diferentes ámbitos del sector público para años seleccionados. Los datos han sido obtenidos de las CGRs publicados por el MEF. Lo que resalta es el desmesurado incremento del gasto público en los últimos 15 años. El proceso de descentralización iniciado en el 2004 ha tenido efectos adversos en los niveles de gasto del sector público. Se hubiese esperado que como consecuencia de la descentralización el nivel de gasto corriente del Gobierno Nacional, especialmente en personal, descendiese mientras que el gasto de los gobiernos locales aumentase. Pero no ha sucedido así, todo lo contrario. Por su parte las empresas del Estado que deberían reducir su participación en el gasto público han aumentado su participación, especialmente por los gastos asociados a la Nueva Refinería de Talara.
En este contexto, llama la atención que el Presupuesto Público para el 2021 no contemple una significativa consolidación del gasto fiscal que permita priorizar los gastos asociados a la mitigación del impacto de la pandemia. La severa cuarentena ha significado un ajuste significativo en el sector privado que no ha sido compartido por el sector público. El presupuesto público del 2021 presenta una oportunidad para implementar el sacrificio que se demanda por parte del sector público.
El presupuesto público para el 2021, en lugar de atacar el problema del desempleo y la informalidad, busca incrementar en 66% el número de beneficiarios del programa “Juntos” y en porcentajes similares los beneficiarios de otros programas sociales. El gobierno insiste en querer aliviar la pobreza con mayores transferencias monetarias. Lo que la población quiere es trabajo productivo y no subsidios temporales.
En una coyuntura en la que el sector privado difícilmente va a invertir, el sector público debe incrementar su inversión en áreas que generen un gran número de empleos productivos formales. En el sector rural las actividades de forestación, reservorios, canales, sistemas de riego son las actividades que deberían ser priorizadas. En el sector urbano, la reconstrucción de millones de viviendas precarias es el área donde debería concentrarse la inversión por el gran número de empleos que genera.
Como bien lo dice el ex ministro de Economía Juan Carlos Hurtado Miller, el presupuesto debe diferenciar lo que es “gasto social” de lo que es “inversión social”. En épocas de alto desempleo como el que vivimos se debe priorizar la inversión social. Especialmente si esa “inversion social” pone en valor la riqueza escondida que se encuentra en manos de los más pobres. Como lo sostiene Hernando de Soto, los derechos de propiedad en el caso de la minería igual existen en los derechos de propiedad de las viviendas precarias de las grandes ciudades y en las tierras andinas donde el potencial de forestación y reservorios, sembrado y cosecha de agua podría poner en valor ingentes fuentes de riqueza ahora desperdiciada. De esta forma se atacaría el problema del desempleo y la informalidad. El Congreso es el encargado de aprobar el presupuesto. Aún tiene la posibilidad de reformularlo para adecuarlo a las necesidades de la crisis actual.
