La llamada ‘Ley de Empleo Juvenil’ ha sido defendida por el gobierno y diversos comentaristas, como una gran palanca de generación de empleo, que contribuirá a reactivar la economía, a formalizar el aparato productivo y a elevar la productividad, además de fortalecer la empleabilidad juvenil. No obstante, muchos jóvenes la han rechazado de plano protestando en las calles por considerarla discriminatoria contra ellos. ¿Qué tan ciertos son los efectos positivos de esta ley? ¿Es discriminatoria y perjudica a los jóvenes o los beneficia? Este artículo profundiza el análisis y la evaluación realizados en el artículo previo titulado “Evaluación de la Ley de Empleo Juvenil”.
Qué Empresas se Benefician con la Ley
El segmento poblacional que dicha ley pretende atender –jóvenes entre 18 y 24 años- está compuesto por alrededor de 4, 5 millones de jóvenes, de los cuales unos 700 mil (17, 3%) están desocupados, cerca de 1, 5 millones (32, 6%) trabajan en condiciones precarias y 1, 8 millones (39%) lo hacen en actividades de baja calificación, mientras que alrededor de 500 mil son jóvenes que no buscan trabajo, por razones de salud o de disfuncionalidad social. Se trata pues de un problema de marginalidad económica evidente de un segmento poblacional que constituye una rotunda masa de votos frescos para las elecciones presidenciales que se avecinan.
La así bautizada ‘Ley Pulpín’ crea un régimen laboral especial que reduce las obligaciones laborales a las empresas que contraten jóvenes de 18 a 24 años, equiparándolas a las ya contempladas por la llamada Ley del Régimen MYPE (D.S. N°007-2008-TR modificado por la Ley N°30056), aplicables exclusivamente a las micro y pequeñas empresas. Por tanto, esta nueva ley equivale a una extensión de los beneficios laborales de la Ley del Régimen MYPE hacia las grandes y medianas empresas contratantes de jóvenes de 18 a 24 años. Dichos beneficios son el recorte del período vacacional de 30 a 15 días y la exoneración del pago de CTS y gratificaciones.
A las pequeñas y micro empresas esta nueva ley no les otorga ningún incentivo adicional no contemplado en el Régimen MYPE; salvo el pago a Essalud subsidiado por el Estado durante el primer año de trabajo en caso de contratar jóvenes de 18 a 24 años. Sin embargo, en tanto este subsidio no tiene peso significativo en la estructura de costos de las pequeñas y micro empresas, no cabe esperar que desencadene una mayor demanda de trabajo juvenil por parte de ellas. Antes bien, probablemente sea más sustantivo su efecto desencadenante de conductas rentistas para sacar provecho de dicho subsidio, como por ejemplo la contratación ficticia de hijos, sobrinos y allegados.
La apuesta que deben haber hecho los arquitectos de esta ley, es que las grandes y medianas empresas serían las llamadas a gatillar la demanda de trabajo juvenil, dado que para muchas de ellas la reducción de obligaciones laborales que introduce la nueva ley respecto al régimen laboral general sí tiene un peso significativo en su estructura de costos. Más aún si el Estado asume el costo de la capacitación a través de un crédito fiscal, hasta por el equivalente al 2% de la planilla. Los sectores más beneficiados serían los intensivos en trabajo de baja calificación, como el sector retail, demandante de personal joven que puede ser capacitado en corto tiempo y a bajo costo; o las cadenas de estaciones de servicios de combustibles, los call centers, las cadenas de restaurantes y comida rápida, etc.
Impacto de la Nueva Ley sobre el Nivel General de Empleo
Para empezar, el principal problema no es el desempleo juvenil sino el alto nivel de inactividad de los jóvenes, que puede reflejar la existencia de problemas de disfuncionalidad social que con el correr del tiempo pueden agravar los fenómenos de delincuencia, consumo de drogas, ludopatía, etc. Como se aprecia en el siguiente cuadro, de cada 100 jóvenes peruanos, 34 están inactivos:
De hecho, el nivel de desempleo juvenil en el Perú está por debajo del promedio de América Latina y está en una franja baja a nivel mundial, encontrándose en la franja alta de desempleo juvenil diversos países desarrollados y en desarrollo.
Tampoco hay que alarmarse por que la tasa de desempleo juvenil sea más alta que la tasa de desempleo de los adultos; sobre todo si ha venido bajando consistentemente en los últimos años gracias al acelerado crecimiento económico de la economía peruana. En general, en todas las economías del mundo es natural que esto sea así, debido a que para los jóvenes el ingreso a las filas de la población económicamente activa y la obtención del primer trabajo, implica un cambio muy fuerte en sus vidas; más aún si no cuentan con información y orientación adecuada.
En cambio, sí es un problema crítico la precarización del empleo para los jóvenes, derivado de la elevada informalidad de la economía y la falta de capacidad de fiscalización a las grandes y medianas empresas que operan en sectores de intensiva demanda de trabajo juvenil, como son las cadenas de comida rápida, las tiendas comerciales, los call centers, las cadenas de grifos, etc.
Parece ser que la demanda de trabajo juvenil no es muy bajo en el Perú, sobre todo en las empresas de sectores intensivos en ese tipo de trabajo, que no requiere de mayor calificación ni experiencia previa. Es así que los ingresos laborales de los jóvenes han evolucionado positivamente y de manera sostenida en los últimos años. Tampoco su nivel remunerativo promedio es bajo en términos relativos con el correspondiente a los adultos.
Tanto es así que la población de 14 a 24 años que se encuentran debajo de la línea de pobreza ha venido disminuyendo consistentemente en los últimos años, bajando de 60.4% en el 2004 a 42.2% en el 2012, como se puede apreciar en el siguiente cuadro:
La principal causa de desempleo juvenil es el bajo nivel educativo y la baja calidad de la formación escolar y superior recibida. El cuadro siguiente muestra que a mayor nivel educativo mayor es el nivel de ingresos, pero también muestra que aquellos que tienen formación universitaria no han aumentado significativamente sus niveles de ingresos, como sí lo han hecho los que tienen menor nivel educativo. En general, se aprecia que las diferencias remunerativas por niveles educativos no son muy grandes, lo que significa que la calidad educativa en todos sus niveles es baja, por lo que no agrega el valor que debería a las empresas.
En este contexto, el nivel general de empleo del país sólo puede elevarse ante un alza sostenida de la demanda de empleo del país, como sucedió durante el decenio pasado, que sólo es factible con aumentos sostenidos de la inversión, el consumo y las exportaciones. En la medida que la Ley de Empleo Juvenil no modifica en nada el actual entorno de debilitamiento de la inversión, el consumo y las exportaciones, no hay razón alguna para argüir que aumentará el nivel general de empleo. A lo único que aspira esta norma es a aumentar el empleo en un solo segmento de edad (18 a 24 años), tratando de evitar el detrimento del empleo en los demás segmentos de edad, no priorizados. Sin embargo, para que la mayor demanda de empleo juvenil por parte de las grandes y medianas empresas de los sectores referidos en el acápite anterior, pueda considerarse un beneficio neto para la sociedad en su conjunto, es preciso que éstas no sustituyan a los trabajadores que tienen en su planilla por la mano de obra juvenil más barata proveída por la nueva ley. Además, es preciso que la mayor demanda de mano de obra de jóvenes de 18 a 24 años no desplace a la mano de obra menos juvenil que también busca trabajo.
Para tratar de asegurar que no se dé la sustitución de los trabajadores que están actualmente en planilla, la ‘Ley de Empleo Juvenil’ –en su Artículo 22°- prohíbe el cese de trabajadores sin causa justa para ser sustituidos por jóvenes contratables bajo el nuevo régimen laboral. Sin embargo, este candado queda abierto para la mayoría de trabajadores, en cuanto en la práctica están sujetos a contratos temporales que son preponderantes frente a los contratos a plazo indefinido, por lo que no requieren de decisiones de cese, sino de una simple y legal no renovación. En el caso de los jóvenes mayores de 24 años que buscan trabajo, le ley no contempla ningún mecanismo de defensa, por lo que se verían abiertamente perjudicados.
Si la norma se hubiera dado durante la fase de auge del último ciclo económico, se hubiese podido argumentar que al crecer la demanda de mano de obra por encima de su oferta, el efecto sustitución se reduciría aproximándose a un mínimo friccional, por lo que el efecto neto sobre el empleo podría eventualmente llegar a ser positivo. Sin embargo, en una economía en aguda desaceleración y con una industria recesada –como ocurre actualmente- el efecto neto de la norma será generar mayor desempleo estructural, puesto que aquellos que dejarían de trabajar difícilmente encontrarían trabajo mientras estén vigentes los recortes de obligaciones laborales de esta ley, al ser aplicables exclusivamente a sus beneficiarios.
Empleo Juvenil, Informalidad y Productividad
La informalidad de la economía sólo puede disminuir si la productividad de las pequeñas y micro empresas llegara a ser tan alta que permita que sus ingresos sean lo suficientes para cubrir los costos laborales y tributarios de ser formal. Mientras ese aumento no sucede, normas como la Ley del Régimen MYPE se orientan a reducir esa valla, mientras que la Ley de Empleo Juvenil la reduce para las medianas y grandes empresas, las cuales sin embargo no son mayormente informales. De suerte que no se vislumbra efectos positivos de esta norma sobre la informalidad de las pequeñas y micro empresas, aun cuando tuviera éxito reduciendo la precarización del empleo al incentivar la absorción de jóvenes por parte de las grandes y medianas empresas.
De otro lado, si bien a corto plazo es la demanda agregada -constituida por la inversión, el consumo y las exportaciones- la que determina el nivel de empleo, la expansión sostenida del mismo a mediano y largo plazo sólo es posible si aumenta permanentemente la productividad del trabajo y la competitividad de las empresas. De hecho, al 2013 el Perú es el tercer país con menor productividad del trabajo en América Latina, con apenas US$ 12.573 equivalentes a casi la mitad que la productividad de México y Argentina y a una tercera parte de la productividad de Chile, que encabeza el ranking regional. ¿Y por qué la productividad del Perú es tan baja? Principalmente debido a la baja formación y capacitación laboral. Por ende, para elevar el empleo sostenidamente se requiere elevar la productividad del trabajo y, por ende, la calidad formativa y de capacitación.
En el Perú existe un círculo vicioso que retroalimenta la informalidad de las empresas. El régimen general de empleo involucra costos laborales y tributarios elevados frente a los beneficios que las empresas pueden obtener, por lo que el 68% de ellas deciden mantenerse en la informalidad. Por ende, el financiamiento de las funciones del Estado es trunco en tanto se sustenta en el aporte fiscal de una pequeña cantidad de empresas formales, por lo que el aparato público asume un sesgo intervencionista y desconfiado frente al sector privado que traba su funcionamiento y además afecta su permanencia en el mercado en tanto produce servicios públicos (salud, educación, seguridad, infraestructura económica, etc.) insuficientes y de baja calidad. La consecuencia de ello es una baja productividad que afecta los costos unitarios de las empresas haciendo inalcanzable para ellas el poder cubrir las cargas laborales y tributarias que implica operar en la formalidad. En lugar de tratar de romper este círculo vicioso atacando en simultáneo todos los eslabones, el Estado se ha dedicado a mantener el estatus quo y a legitimarlo creando diversos regímenes laborales especiales que perforan el régimen general desde distintos flancos, generando tratamientos diferenciados por antigüedad en el trabajo, por tamaño de empresa y ahora por segmentos de edad. El problema es que todos estos regímenes dan lugar a ineficiencias en la asignación de recursos que merman la competitividad de la economía y, a la vez, y tienden a generar discriminación e inmovilidad social, caldo de cultivo del resentimiento y la violencia social.
Esta problemática se ahonda por el hecho de que, desde la educación escolar, no existe una formación temprana para el trabajo. Tampoco los institutos superiores o las universidades mayormente forman o capacitan en las competencias específicas requeridas por las empresas para poder ser competitivas. En general, hay una brecha enorme entre la pertinencia y calidad de la formación recibida por los jóvenes y las competencias demandadas por las empresas, la cual deriva principalmente de un profundo divorcio entre los Centros de Formación Profesional y la empresa privada. Es así que –como lo ilustra el siguiente gráfico- de cada 100 jóvenes que cursó sus estudios escolares, sólo 58 siguió algún estudio para el trabajo, apenas 23 trabaja en algo vinculado a lo que estudió y con las justas 12 estudió en un centro de formación de calidad.
La Ley del Empleo Juvenil de alguna manera reconoce esta deficiencia, pero la aborda en forma tangencial dando un subsidio vía crédito tributario contra el Impuesto a la Renta, por el monto del gasto de capacitación que realice la empresa, hasta un tope del 2% de la planilla anual. Un subsidio que se enreda con la creación de una nuevo Régimen laboral superpuesto a los alrededor de 40 ya existentes en el país.
Y es que el Perú es el país rey dando nuevas leyes que promueven el empleo; en eso sí somos primeros en el mundo. Contamos con tal maraña normativa promotora del empleo que aún la CIA sería incapaz de vigilar su aplicación. Y en medio de toda esa maraña también hay buenas leyes, que quedan pintadas en la pared porque luego no son debidamente gestionadas por los organismos públicos responsables. Sin ir muy lejos, está la Ley N° 28518 – Ley sobre Modalidades Formativas Laborales, que establece todo un andamiaje institucional promotor de la interconexión de la oferta formativa y la demanda de trabajo, para elevar la empleabilidad y productividad especialmente de los jóvenes. Dicha norma establece diversas modalidades flexibles que permiten a los jóvenes entre 16 y 23 años que no hayan culminado o interrumpido su educación básica, o que habiéndola culminado no estén siguiendo estudios superiores técnicos o universitario, aprender conocimientos teóricos y prácticos en una ocupación específica dentro de una empresa. También contempla el pago de una subvención económica mensual en condiciones muy ventajosas para la empresa contratante, por lo que en principio la Ley de Empleo Juvenil deviene en una norma redundante generadora de gran ruido político innecesario.
Ciertamente, la Ley sobre Modalidades Formativas Laborales es perfectible, porque todavía no integra los últimos avances de la ciencia y la experiencia empírica tremendamente exitosa lograda en países tales como Alemania, Austria, Suiza, Luxemburgo, Inglaterra, Gales, Irlanda y USA, tanto aplicando enfoques de formación dual y de formación en alternancia como enfoques de redes de aprendizaje. El mayor escollo quizás sea la escasez de centros de formación laboral verdaderamente especializados en el diseño y ejecución de programas formativos duales o en alternancia, por lo cual toda esta normativa corre peligro de convertirse en un simple pretexto para proveer mano de obra más barata, sin mayor impacto en el aprendizaje y la productividad. Debería revisarse esta ley impulsando el desarrollo de estos centros, y dando incentivos para que centros de investigación, consultoras e institutos superiores se asocien con empresas de sectores específicos para desarrollar programas de excelencia a nivel mundial bajo estas modalidades de avanzada. Un subsidio que gatille estas alianzas estaría más que justificado si el resultado es contar con programas de calidad comprobada a ser replicables y actualizables para toda la vida.
Dentro del marco de esta política sombrilla orientada al desarrollo formativo laboral juvenil, se debe fortalecer la educación para el trabajo en los colegios, la ampliación del presupuesto del SENATI y la repotenciación de los institutos superiores estatales, haciendo que formen trabajadores intermedios calificados no sólo para las industrias sino también para las empresas de servicios. Incluso se podría contemplar la aplicación de un subsidio de hasta el 5% de la planilla de las empresas que participen en programas de alto impacto en la productividad y que puedan convertirse en autosustentables al cabo de 3 años.
¿Es discriminatoria la Nueva Ley?
Desde la perspectiva de los beneficios y costos para los propios jóvenes, se ha dicho que los recortes de obligaciones laborales no implican una discriminación contra ellos en cuanto la ley no es compulsiva, pudiendo ellos seguir buscando trabajo bajo el régimen laboral general. Sin embargo, el carácter compulsivo de una ley no lo establece necesariamente su texto, sino la naturaleza del mercado, y lo cierto es que mientras las empresas puedan contratar jóvenes a menores costos no querrán hacerlo con quienes los hagan incurrir en mayores costos. El poder de negociación entre un trabajador individual y el empleador evidentemente no es equiparable.
A pesar de ello, en todos los rankings de competitividad el Perú se ubica en una de las más bajas posiciones en materia de costos y rigideces laborales en América Latina y el mundo. Sin embargo, la mejor manera de combatir este flagelo competitivo no es retaceando o discriminando por grupos de edad, degenerando aún más el archipiélago de regímenes laborales vigentes. Es preferible combatir este problema frontalmente y sin discriminar, con un liderazgo persuasivo y democrático. Algunos analistas sostienen que no es tan cierto que los costos laborales sean altos, porque aun sumando todas las cargas del régimen general, el nivel de ingresos de los trabajadores peruanos está por debajo del de los trabajadores chilenos, argentinos a mexicanos. Lo que no dicen es que la productividad en esos países duplica o triplica la productividad en el Perú.
Conclusiones
A la luz del análisis anterior se concluye que la llamada ‘Ley de Empleo juvenil’:
- En general, no generará más empleo y crecimiento económico en el país, ni reducirá la informalidad de las pequeñas y micro empresas.
- Se trata de una norma redundante, porque establece un nuevo régimen laboral similar al de la Ley MYPE aplicable a las grandes y medianas empresas, lo que equivale a extender los beneficios que dicha ley otorga a las micro y pequeñas empresas hacia las grandes y medianas empresas.
- Crea un nuevo régimen laboral que se suma a muchos otros, contribuyendo a generar más ineficiencias en la asignación de recursos y haciendo más costosa y engorrosa la fiscalización de su aplicación, en un contexto en el que coexisten diversos regímenes laborales superpuestos.
- De ser aplicada, esta Ley cumpliría con su propósito de elevar la empleabilidad de los jóvenes entre 18 y 24 años que están desocupados o sub-ocupados, permitiéndoles más beneficios inmediatos trabajando para grandes y medianas empresas de los que actualmente pueden percibir trabajando para micro y pequeñas empresas informales.
- Sin embargo, las empresas beneficiarias tenderán a contratar a los jóvenes de 18 a 24 años en sustitución de trabajadores sujetos a contratos temporales, quienes quedarían desempleados y con baja probabilidad de reinsertarse mientras esté vigente la Ley. También perjudicará a todos quienes busquen trabajo y tengan más de 24 años de edad.
- La mayor empleabilidad esperable no sería irreversible, en cuanto la capacitación que reciban los jóvenes sea en competencias básicas vinculadas a puestos de baja calificación.
- La Ley no está pensada para impulsar el desarrollo de competencias avanzadas, tanto por el escaso número de horas de capacitación proyectada y el bajo subsidio para capacitar (2% de la planilla), como por la ausencia de un enfoque formativo claro, riguroso y exigente.
- El propósito de mayor empleabilidad juvenil sería mejor alcanzado focalizando los esfuerzos del Estado en desarrollar un puente institucional sólido entre formación laboral de excelencia y competitividad empresarial. Ello implica la organización de clusters empresariales sectoriales comprometidos a alcanzar metas de competitividad en plazos definidos, incorporando dotaciones de jóvenes involucrados en programas formativos ambiciosos, orientados a lograr saltos en la competitividad de las empresas.
- La Ley trata de manera tangencial la grave problemática del divorcio entre oferta formativa y la demanda de competencias laborales de las empresas, introduciendo un tímido incentivo para que ellas se animen a capacitar.
Recomendaciones
- En vez de echar a andar esta ley para ver cómo funciona durante un año para luego decidir si se hace ajustes, es preferible ahorrarse ese tiempo derogándola y avocándose a perfeccionar la Ley sobre Modalidades Formativas Laborales, a la luz de los más recientes avances de la teoría y la praxis de la formación dual, en alternancia y en redes y aplicando un árbol de problemas y causas bien concebido, centrado en la deficiencia de la educación y la capacitación de nuestros jóvenes.
- Se debe articular la Ley sobre Modalidades Formativas Laborales con la Ley de Promoción a la Inversión en Capital Humano y con otros mecanismos de promoción de la empleabilidad juvenil que se han venido creando de manera inconexa y sin contar con un sistema de gestión idóneo que le dé sustento.
- En paralelo, en adelante debe buscarse una integración de los diversos regímenes laborales en uno solo, y debe buscarse reducir en bloque los sobrecostos que afectan la productividad de las empresas peruanas.
- El andamiaje estratégico sugerido está sintetizado en el siguiente flujogama que articula el objetivo estratégico de elevación de la empleabilidad juvenil de manera sostenible y competitiva, con la estrategia general y las iniciativas estratégicas sugeridas por el presente informe:
