Esta semana el Gobierno divulgó su Marco Macroeconómico Multianual (MMM) 2018 – 2021. Lo más saltante del documento es que la estrategia del plan económico inicial de PPK, impulsada por el exministro Thorne, ha sido descartada. El Gobierno ha abandonado la estrategia de cambios estructurales (destrabes) para atraer la inversión privada, la reducción de la informalidad, la reducción del IGV y el crecimiento sostenido de 5% anual. En su lugar, el nuevo MMM plantea la reactivación económica en el corto plazo a través de la expansión de la inversión pública. La hipótesis central del nuevo MMM es que el incremento de la inversión pública hará que la inversión privada se incremente más que proporcionalmente.
Los libros de texto de macroeconomía señalan que en general las políticas fiscales expansionistas (incremento del gasto del sector público) reducen la inversión del sector privado. A este fenómeno se le conoce como el efecto “Crowding-Out”. Sin embargo, también existe la corriente teórica que sostiene que dependiendo de los encadenamientos que se generen entre la inversión pública y las actividades del sector privado, la expansión de la inversión pública puede generar una complementariedad favorable para la inversión privada. A este efecto positivo se le conoce como efecto “Crowding-In”.
El MMM argumenta que, en el caso del Perú, el aumento de la inversión pública hará crecer 1,33 veces la inversión privada. Es decir, si el Gobierno incrementa 10% su inversión, la inversión privada aumentaría 13,3% en el transcurso de 2 años (ver Gráfico 1). Para justificar este razonamiento, el MMM utiliza estudios realizados en países en desarrollo que respaldan la hipótesis del crowding-in. Utilizando un modelo econométrico auto regresivo vectorial estructural (SVAR, por sus siglas en inglés) el MMM concluye que en el caso peruano se daría el efecto crowding-in.
El primer problema con la hipótesis utilizada por el MMM es que el modelo SVAR no toma en cuenta los factores relevantes que viabilizan la inversión privada (por ejemplo, flexibilidad laboral, seguridad jurídica, violencia, restricciones ambientales). Sin un marco legal apropiado, no habrá nivel de incremento de la inversión pública que posibilite un incremento de la inversión privada. Lamentablemente, en el primer año de gobierno de PPK, no se ha avanzado en mejorar el clima de inversión. La mejor prueba de esta situación es que la inversión privada continúa cayendo.
El segundo problema asociado con la hipótesis del MMM es la naturaleza de la inversión pública planteada por el Plan de Reconstrucción con Cambios. Las obras de reconstrucción son básicamente obras de reposición de la infraestructura dañada. No se contempla, por ejemplo, expansión del área agrícola, o cambios en la tecnología de riego. En estas circunstancias, la inversión pública programada solo permitirá restaurar el stock de capital a los niveles que existían previos al fenómeno del Niño costero. Difícilmente podemos hablar de un encadenamiento con el sector privado. Sin un incremento neto del stock de capital no podemos hablar de un crecimiento sustentado del PBI en el mediano plazo. La reactivación económica que se dé será más un fenómeno estadístico de rebote que probablemente no tenga sustento en el tiempo. Es decir, será una “reactivación sin cambios”.
Un tercer problema lo constituye el financiamiento a través de Obras x Impuestos (OxI) contemplado por el Plan de Reconstrucción con Cambios. Este año se adjudicarán 1.493 millones de soles en OxI de acuerdo con el MMM y esta cantidad debe aumentar en 2018. Esto significa que iguales cantidades serán descontadas de la regularización del impuesto a la renta en los próximos años. Esta cantidad es equivalente a más del 1,5% de la recaudación. El MMM contempla un incremento significativo de la recaudación en los próximos años. El aumento de OxI en los próximos años va a dificultar la tarea de aumentar la recaudación.
Otros aspectos preocupantes del MMM son las proyecciones del déficit del sector público y la evolución de la deuda como porcentaje del PBI. Si bien el escenario base del MMM limita los niveles de déficit a 3% este año, 3,5% en 2018 y luego contempla una trayectoria descendente hasta un déficit de 1% en el 2021, los resultados dependen de supuestos sobre el tipo de cambio y tasa de crecimiento del PBI. En el caso del tipo de cambio, el MMM asume que el dólar americano de fin de año será 3,28; 3,35 en 2018 y se estabiliza en 3,42 hasta el 2021. En el caso del PBI, el MMM asume que este año crecerá 2,8% y el resto de años crecerá 4%. Con estos supuestos, y con la trayectoria de los déficits anuales antes mencionada, la deuda pública como porcentaje del PBI se mantendría debajo del 30% para todo el periodo de análisis. Sin embargo, si asumimos una devaluación del sol de 10% (3,6 a fines del 2021), el nivel de la deuda superaría el 30% a partir del 2019. Una reducción de la tasa de crecimiento del PBI elevaría el nivel de la deuda, pero sin llegar a superar el 30% en el periodo 2018 – 2021. Si ocurrieran los dos choques simultáneamente (mayor devaluación y menor crecimiento del PBI), el nivel de la deuda superaría el 30% a partir del 2018 y llegaría a 33% del PBI durante el periodo de análisis (ver Grafico 3).
Esta situación es alarmante, ya que según el mismo MMM, en el caso de ocurrencia simultánea del choque del tipo de cambio y el choque de resultado primario (menor tasa de crecimiento del PBI), la probabilidad de que el nivel de la deuda como porcentaje del PBI supere el 30% es mayor al 55%.
Debemos destacar que la situación de las cuentas fiscales podría deteriorarse aún más si se materializan los pasivos contingentes que el Estado tiene con el sector privado. De especial consideración son las deudas tributarias en litigio de la SUNAT. Existen 9 expedientes en litigio que representan 7.053 millones de soles en devoluciones por cobro indebido de intereses moratorios. De perder SUNAT estos litigios la recaudación se vería seriamente afectada, el déficit fiscal se elevaría y los niveles de la deuda pública como porcentaje del PBI superarían el 30%.
Ante esta situación, llama la atención que el Gobierno insista en realizar las obras de los Juegos Panamericanos y la remodelación de la Refinería de Talara. Pareciera que el Gobierno ha decidido jugar todas sus fichas en el incremento de la inversión pública. Esperemos que tenga un Plan B para el caso de que el incremento de la inversión privada no se materialice o que se produzca una aceleración del ritmo de devaluación de la moneda.
