El proyecto de una nueva ley de industrias (PLI) del congresista José Jerí ha sido objeto de críticas acérrimas por el Banco Central y muchos analistas económicos y empresas consultoras. El PLI, que viene siendo promovido por la Sociedad Nacional de Industrias (SNI), es atacado por considerarlo una vuelta al régimen proteccionista vigente durante el gobierno de Velasco y la Constitución de 1973, que busca favorecer a ciertos sectores en perjuicio de la mayoría de la población. También se sostiene que el PLI tendría un elevado costo fiscal poniendo en riesgo la sostenibilidad fiscal. En suma, según sus detractores, el PLI destruiría el modelo económico vigente.
El PLI ha reabierto el debate sobre los roles que corresponden al sector privado y al sector público en la promoción de la competitividad y el desarrollo económico. Una vez más se pone sobre la mesa la dicotomía entre un Estado Neoclásico minimalista y la de un Estado Desarrollista interventor.
Para poder hacer un análisis objetivo del PLI es necesario empezar analizando el desempeño del Sector Manufactura en las últimas décadas. En el Gráfico 1 se presenta la evolución del PBI del sector manufactura y las importaciones como porcentaje del PBI total para el periodo 1950 – 2022. Observamos claramente que, a partir de 1989, la participación del sector manufactura en el PBI ha caído sostenidamente, mientras que la participación de las importaciones ha crecido de forma significativa.
¿Qué significan estas tendencias? Que cada día producimos menos localmente e importamos cada vez más. Es más rentable tener una empresa importadora que comercializa productos importados baratos que producirlos localmente. El problema se agrava porque los más perjudicados son los sectores industriales que más empleo generan, como calzado y confecciones, que tiene que soportar la invasión de productos importados subsidiados o subvaluados.
¿Por qué se da esta situación? Se da por que tenemos una falla de mercado que se llama “la enfermedad holandesa”. El boom de las exportaciones mineras ha generado una entrada masiva de dólares que motiva que el tipo de cambio se mantenga bajo ( o por lo menos muy por debajo de nuestros socios comerciales). El dólar bajo les quita competitividad a nuestros fabricantes frente a productos importados y también a los exportadores peruanos de manufacturas, para ingresar a otros países. Como consecuencia, se entra en un ciclo vicioso donde las importaciones de productos manufacturados aumentan mientras que la producción nacional se deprime cada vez más. El problema se agrava porque el avance tecnológico hace que las fábricas de productos manufacturados sean cada día más fáciles de desplazarse de un país a otro. Es muy fácil desmontar una fábrica de plásticos o textiles y llevársela a otro país que ofrezca mejores condiciones. Querer ignorar esta realidad es pecar de pereza mental.
Por lo tanto, para poder analizar objetivamente el impacto de una nueva ley de industrias, es necesario reconocer, ante todo, que cada estructura institucional genera una combinación de compensaciones (trade offs) entre fallas de mercado y fallas de gobierno. Las diferentes estructuras institucionales generan una frontera de posibilidades (o posibles escenarios) y sus correspondientes trade offs entre fallas de mercado y fallas de gobierno.
Corresponde al gobierno analizar las condiciones reinantes para neutralizar estas fallas de mercado, mediante una verdadera coordinación entre el gobierno y el sector privado, que permita superar este pernicioso circulo vicioso. Para salir de esta situación no ayudan las posiciones extremas que sostienen que la “mano invisible” se encargará por si sola de resolver el problema. Se requiere del “abrazo invisible” que es la cooperación entre el estado y el sector privado, para eliminar las fallas de coordinación que son el origen de nuestros males.
En ese abanico de posibilidades que nos ofrece el “abrazo invisible” están los incentivos que puede ofrecer el gobierno para salir del entrampamiento en que se encuentra el sector manufactura. En el Gráfico 2 se ilustra una gama de incentivos destinados a neutralizar el impacto de las fallas de mercado sobre el sector industrial. Los incentivos inciden sobre los tres factores que determinan el PBI del sector manufactura: (i) Capital; (ii) Trabajo; y (iii) Productividad. Para que estos incentivos tengan efecto es necesario que se implementen simultáneamente.
Se requiere adicionalmente que estos incentivos cumplan con tres características: (i) que se otorguen a todas las empresas sin condición de tamaño, localización o sector; (ii) que sean incentivos endógenos, es decir que se otorguen contra resultados verificables; y (iii) que sean temporales, es decir que incluyan una cláusula de suspensión (“sunset clause”) al cumplirse un determinado plazo. Huelga decir que, para que estos incentivos sean efectivos, se requiere flexibilizar el mercado laboral e implementar una reforma tributaria integral que incluya la coparticipación de todos los impuestos, aparte de las reformas previsional y de salud y, por supuesto, un poder judicial que garantice los contratos.
En lo que respecta a los incentivos del factor capital, la reinversión de utilidades o depreciación acelerada son incentivos ampliamente utilizados con resultados positivos, especialmente en los países asiáticos. En nuestro país el boom de las agroexportaciones se debió, entre otras cosas, a aplicar una menor tasa de impuesto a la renta en este sector (no todo incentivo es malo). Lo importante es que el incentivo se aplique sobre nuevo capital, físicamente verificable. Estos incentivos se traducen en una reducción efectiva del impuesto a la renta, pero de una manera endógena, es decir primero se tiene que constatar la reinversión. La reciente propuesta del MEF, de conceder una amnistía a la repatriación de utilidades, puede ayudar en aumentar las inversiones de capital, si se diseña correctamente.
El segundo incentivo se aplica al factor trabajo, y se otorga por la creación de nuevos puestos de trabajo formal, lo cual es fácilmente verificable por medio de la planilla electrónica. El incentivo corresponde al reintegro de lo pagado directa o indirectamente como contribuciones a EsSalud hasta un tope de ingresos y limitado a un porcentaje del impuesto a la renta. Este incentivo no solo tiene un efecto sobre la creación de nuevos puestos formales, sino que, además, incentiva la formalización del mercado laboral, en la medida que la conversión de un trabajador informal en formal goza del mismo incentivo y reduce la cuña fiscal generada por los sobrecostos laborales.
El tercer incentivo se aplica al incremento de la Productividad Total de Factores (PTF), fomentando proyectos de innovación, investigación y desarrollo de procesos productivos en el área industrial. El Perú está a la cola de los países de la región en el porcentaje del PBI que se asigna a innovación, investigación y desarrollo (IID). Los montos que CONCYTEC y el ministerio de la producción (PRODUCE) asignan como incentivos a la IID son ínfimos y se concentran en empresas de gran porte, que son las únicas que pueden solventar iniciativas de este tipo. Se requiere aumentar significativamente los recursos de CONCYTEC y de PRODUCE a estos fines y facilitar su acceso a las pequeñas y medianas empresas, especialmente en áreas estratégicas para el desarrollo tecnológico del país y en las cuales los centros de investigación de las universidades juegan un papel decisivo.
Los incentivos descritos forman parte de un estudio integral realizado por MAXIMIXE por encargo de la SNI, para lo que se ha utilizado un modelo econométrico de equilibrio general dinámico computable que abarca 14 sectores de la economía. Los resultados de la simulación de este modelo indican que, en un horizonte de 10 años, los incentivos arriba señalados no generarían un costo fiscal sino, por el contrario, generarían un beneficio fiscal considerable (ver Gráfico 3).
El menor impuesto a la renta (impuestos directos) recaudado en los primeros años de la simulación es más que compensado con el aumento de la actividad económica (PBI) y el consecuente aumento de los impuestos indirectos (IGV, ISC, y otros). De igual forma, los resultados de la simulación apuntan a ganancias significativas en la creación de empleo formal y disminución de la pobreza.
En este contexto, el proyecto de una nueva Ley de Industrias del congresista Jerí no debe ser rechazado de plano, como lo han hecho algunos analistas, sino que debe verse, más bien, como una oportunidad de debate para remarcar la necesidad de mejorar el ambiente de negocios, como condición necesaria para el desarrollo económico del sector industrial y para sustentar la eficacia de los incentivos que se proponen. No todo incentivo es malo. Lo importante es su naturaleza y el contexto en que se den.
