En diciembre de 2024 el Congreso del Perú aprobó una ley que establece exoneraciones fiscales agresivas indiscriminadas para empresas que se instalen en Zonas Económicas Especiales Privadas (ZEEPs): 0% de impuesto a la renta entre el año 1 y el 5 de operación, 7.5% del año 6 al 10, y 15% del año 11 al 30. Qué duda cabe de que el Perú necesita crear y convertir sus zonas económicas especiales en verdaderos motores de atracción de inversiones que impulsen un desarrollo económico nacional, regional y local inclusivo y sostenible.
Sin embargo, este ambicioso objetivo estaría muy lejos de alcanzarse con una ley que más parece un ‘parche tributario’ que el pilar normativo requerido para establecer un marco institucional estable y confiable, sustentado en un análisis costo beneficio riguroso, de lecciones aprendidas en el mundo, criterios claros de focalización estratégica y metas claras vinculadas a un sistema de monitoreo y evaluación. Peor aún si esta ley perpetúa una fragmentación normativa que desconecta a las ZEEPs de las Zonas Económicas Especiales estatales prexistentes.[1]
En el mundo entero, el diseño de políticas de incentivo fiscal en Zonas Económicas Especiales (ZEEs) ha dividido a los economistas en tres posturas: la postura negacionista neoliberal a ultranza, la postura pragmática a ultranza y la postura ecléctica focalizada-condicionada. En el presente artículo analizo estas tres posturas a la luz de la evidencia empírica que da cuenta de la proliferación de ZEEs en el mundo y los casos emblemáticos de éxito. En una siguiente entrega haré un balance de las lecciones aprendidas y presentaré una propuesta de cimientos para una nueva Ley General de ZEEs con Flexibilidad Regional (en reemplazo de la reciente Ley de ZEEPs).
Proliferación de ZEEs en el Mundo
A partir de los años 70’s del siglo pasado y lo que va del presente las ZEEs han proliferado a nivel mundial, convirtiéndose en un mecanismo institucional extendido para promover la modernización industrial especialmente en países en desarrollo, a través de incentivos fiscales y regulaciones favorables a la inversión extranjera directa (IED). Hacia fines del siglo XX se bordeaba las 1,000 ZEEs, tomando un impulso aún más acelerado en el siglo XXI, ante la creciente competencia por IED y de necesidad de integración de cadenas globales de valor.
En 2018 había alrededor de 5,400 ZEEs en 147 economías, encima de las 4,000 estimadas para 2013,[2] con proyección a superar las 7,500 para 2024. Asia concentra el 79% del total de ZEEs en el mundo, seguida por América Latina con 9%, Norteamérica 4.9%, África 4.4% y Europa 1.9%. Dentro de Asia destaca China con más de 1,000 ZEEs, dentro de América Latina sobresale Colombia con 122.
Así como en el siglo pasado las ZEEs fueron gatilladas por el atractivo de disponibilidad de mano de obra barata y acceso a recursos naturales en países en desarrollo, en el presente siglo cada vez más su creación obedece a la creciente competencia por atraer inversión extranjera, así como por impulsar la diversificación productiva, el desarrollo regional y evitar quedarse a la zaga en la carrera por la innovación en industrias y servicios aplicando intensivamente tecnologías digitales e inteligencia artificial.
Ante la agudización de la competencia por atraer capital, las inversiones más volátiles han encontrado terreno fértil para obtener ventajas tributarias oportunistas a cambio de compromisos exiguos de inversión, transferencia de tecnología y generación de empleo calificado. En contrapartida, los gobiernos de los países en desarrollo se han tornado cada vez más dadivosos y menos exigentes, dañando su reputación para atraer a los inversionistas de mayor impacto potencial en su desarrollo y generando resultados fiscales muy onerosos a cambio de muy poco.
En el mundo entero las ZEEs se han convertido en un mecanismo potente de atracción de inversión extranjera, aunque con muchos fracasos e impactos cada vez más dudosos en el desarrollo regional, la competitividad y la sostenibilidad fiscal en países que no planifican bien su desarrollo y no saben acumular reputación como receptores de inversión extranjera de calidad.
Casos Emblemáticos de Éxito Atrayendo Inversión
Países como China y los Emiratos Árabes Unidos han utilizado incentivos fiscales agresivos en sus ZEEs (tasas del 0%-15%) con notable éxito en la atracción de inversión extranjera y el desarrollo industrial. República Dominicana lo hizo en sus zonas francas de exportación, permitiéndole atraer inversiones y generar empleos en la industria textil, la electrónica y los call centers. La experiencia de Singapur demuestra que los incentivos tributarios bien evaluados se convierten en herramientas dinámicas para adaptarse a las cambiantes condiciones del mercado global.
Irlanda ha sido pionera aplicando incentivos tributarios desde 1956, cuando introdujo exenciones fiscales a empresas de exportación de productos industriales. Tras unirse a la Comunidad Económica Europea en 1973, tuvo que realizar ajustes en su política fiscal para alinearse al marco normativo europeo. No obstante, en 1978 estableció una tasa impositiva corporativa preferencial del 10% para empresas manufactureras y financieras, que fue objeto de fuertes críticas.[3] Haciendo oído a las críticas y exigencias de la comunidad internacional, en 1996 decidió reemplazar las exenciones específicas por una tasa general del impuesto de sociedades del 12.5%, aplicable a un amplio espectro de actividades, eliminando tratamientos preferenciales y simplificando el sistema tributario.
La simplicidad y transparencia de esta nueva política fiscal, aunada a la vigencia de su esquema conocido como ‘doble irlandés’ que abría un puente para trasladar beneficios a jurisdicciones (paraísos fiscales) con impuestos bajos o nulos, le permitió experimentar un crecimiento económico notable desde 2009, gracias a su gran éxito atrayendo inversión de numerosas multinacionales tecnológicas y farmacéuticas.[4] Posteriormente, ante presiones de la OCDE y la UE ha tenido que revisar sus incentivos para evitar prácticas de elusión fiscal, adaptándolos a los estándares internacionales de transparencia y equidad fiscal, aunque manteniendo su promocional tasa del 12,5%.
Nótese que Irlanda no diversificó indiscriminadamente, sino que se especializó en sectores de tecnología, farmacéuticos y servicios financieros, estableciendo clústeres industriales exitosos. Mientras que su membresía en la Unión Europea (UE) le facilitó acceso sin aranceles al mercado común.
En 2021 Irlanda se unió al acuerdo de la OCDE para implementar una tasa mínima global del 15% para grandes corporaciones con ingresos superiores a 750 millones de euros, marcando un cambio significativo en su política fiscal. Mientras que en 2023 el gobierno irlandés anunció planes para incrementar la tasa del impuesto de sociedades al 15% para las empresas que superen el umbral de ingresos establecido, en línea con el acuerdo de la OCDE, manteniendo la tasa del 12.5% para las empresas más pequeñas.
El modelo irlandés para atraer inversiones con base en una política de incentivos fiscales es irrepetible hoy en día. La Organización Mundial de Comercio (OMC) y la propia UE limitan los subsidios y tratamientos fiscales preferenciales, más aún si son discriminatorios o específicos. Más allá de la mera vigencia de una tasa impositiva baja, el éxito de Irlanda se sustentó en fuertes cimientos políticos y macroeconómicos, que brindaban garantía de sostenibilidad fiscal y estabilidad a largo plazo de las políticas fiscales.
Sus ZEEs gozaban de ventajas de proximidad al mercado europeo y acceso directo a rutas comerciales marítimas y aéreas, que les permitió posicionarse como nodos logísticos y de distribución. El plan de desarrollo de las ZEEs fue acompañado de un plan de inversiones robustas en infraestructura (aeropuertos, puertos, parques industriales) que hicieron que las ZEEs fueran operativas y eficientes. Además, contaba con un sistema educativo alineado a las necesidades de mano de obra calificada de las empresas, particularmente en tecnología, ciencias y finanzas. Su entorno regulatorio ágil, exento de barreras burocráticas, junto a un respaldo político e institucional decidido a las ZEEs, alimentaron la confianza en los inversionistas.
Incentivos Tributarios en ZEEs: La Negativa Neoliberal
En general, los economistas neoliberales son contrarios a otorgar cualquier tipo de incentivo tributario en toda circunstancia.[5] Para ellos cualquier incentivo tributario distorsiona la asignación eficiente de recursos y genera costos económicos y fiscales que siempre superan los beneficios esperados. Los incentivos tributarios representan una renuncia a ingresos fiscales que podrían destinarse a infraestructura, educación o salud, de innegables beneficios a largo plazo para la economía en su conjunto.
El verdadero atractivo de una ZEE no debe residir en exenciones fiscales, sino en una infraestructura y servicios logísticos de clase mundial.[6] Si no es posible contar con una infraestructura de calidad dentro de las ZEEs debido a fallas de planificación o corrupción en el desarrollo de infraestructura, aplicar incentivos tributarios en compensación no garantizará el máximo bienestar económico ni atraerá inversión de manera sostenible.
Como evidencia empírica, se hace referencia a países como Dinamarca o Alemania, donde las políticas de atracción de inversiones en clústeres económicos y parques tecnológicos no dependen de incentivos fiscales. Su éxito se debería a inversiones estratégicas en infraestructura, capital humano y sistemas de innovación local. También se hace referencia a estudios del Banco Mundial que muestran que los incentivos fiscales tienden a ser menos efectivos cuando no se complementan con infraestructura de calidad y procesos burocráticos simplificados.[7]
Incentivos Tributarios en ZEEs: La Apuesta Pragmática
La postura negacionista neoliberal ha recibido críticas de diverso calibre. Se dice que, si otros países ofrecen incentivos fiscales atractivos, no otorgarlos podría poner a una ZEE en desventaja competitiva. Si la competencia por atraer inversión reduciendo impuestos es una realidad irreversible que tiende a agudizarse, la ausencia de incentivos tributarios podría dejar rezagados a los países y regiones menos desarrollados, donde los costos son más altos. Se argumenta que, en un mundo globalizado y altamente competitivo, los incentivos tributarios permiten más inversión y, en consecuencia, más crecimiento económico, empleo y desarrollo y, por ende, mayor recaudación tributaria más adelante.
Este pensamiento pragmático suele escudarse en el modelo teórico de Solow, fundado en la idea de que la inversión es el motor del crecimiento económico por lo que, al reducirse los costos fiscales, se incentiva la acumulación de capital productivo en las ZEE.[8] La teoría de las ventajas comparativas dinámicas de Krugman[9] también abonan a favor al postular que inversiones en infraestructura y manufactura pueden generar efectos de aglomeración y economías de escala, que aumentan la productividad y el crecimiento económico.
La lógica de ‘si otros países lo hacen, nosotros también’ suele sustentarse en la teoría de juegos: si un país no ofrece incentivos, perderá inversiones frente a competidores que sí lo hagan, porque cada uno toma decisiones fiscales en función de las políticas de sus competidores.[10]
Incentivos Tributarios en ZEEs: La Opción Focalizada-Condicionada
La tercera postura frente a políticas de incentivo fiscal en ZEEs adopta una posición intermedia y más meditada entre el negacionismo y el pragmatismo a ultranza. Reconoce que los incentivos fiscales pueden ser útiles, aunque sólo si son diseñados con rigurosidad dentro del marco de un sistema de gestión eficiente que valora diversos tipos de ventajas aportadas al inversionista, siempre que estén focalizados en actividades económicas que generen beneficios tangibles sostenibles al país receptor. Además, concibe los incentivos fiscales como una excepción temporal, condicionada a metas estrictas de inversión, transferencia de tecnología y generación de empleo, sujetas a monitoreo constante.
La base conceptual de este enfoque parte de la Teoría de las Externalidades Positivas propuesta por Arthur Pigou en 1920[11], que establece los fundamentos del análisis económico de las externalidades -consideradas como efectos colaterales de las actividades económicas que no están internalizados por los agentes económicos que las generan- y justifica la aplicación de incentivos a sectores con alta transferencia tecnológica y capacidad de innovación puede generar beneficios sociales que superen los costos fiscales.[12]
Porter amplifica este enfoque con base en la Economía de Clústeres, argumentando que las ZEEs deben crear ecosistemas productivos, donde empresas, universidades y proveedores locales se beneficien de las ventajas de aglomeración. Por su parte, Hausmann y Rodrik argumentan que los países en desarrollo deben fomentar políticas experimentales para descubrir sectores productivos con ventajas comparativas potenciales y evaluarlas periódicamente para identificar qué sectores y políticas generan mayor retorno económico.[13] Proponen la experimentación controlada como una estrategia para identificar ventajas comparativas y ajustar políticas públicas. En el contexto de las ZEEs, esto implica probar estrategias implementando proyectos piloto en sectores específicos, monitorear resultados midiendo el impacto en empleo, exportaciones y productividad, replicar y escalar los modelos exitosos y descartar los fallidos.
Condicionar los beneficios fiscales asegura que las empresas sean socios activos en el desarrollo económico y social del territorio. Las ZEEs tienen el potencial de transformar economías regionales, pero su éxito depende del diseño de un sistema tributario eficiente y una política de incentivos rigurosa. La neutralidad fiscal, los incentivos condicionados y la evaluación periódica son fundamentales para garantizar que las ZEE se conviertan en motores de desarrollo sostenible.
Adoptar un enfoque temporal, focalizado y basado en resultados no solo maximiza el impacto económico, sino que también asegura que las ZEE sean herramientas de inclusión y progreso para toda la sociedad. Como muestran ejemplos internacionales, el rigor técnico y la adaptabilidad son esenciales para convertir las buenas intenciones en resultados tangibles.
Como ejemplo de éxito en este empeño relievan a Corea del Sur, cuyos beneficios fiscales en ZEEs se focalizan en el desarrollo de industrias tecnológicas y manufacturas avanzadas, con evaluaciones regulares de desempeño. Son incentivos no permanentes, para promover la autosostenibilidad de las empresas beneficiarias, acotados a un periodo de cinco años, seguido de tasas progresivas reducidas anualmente.
Por su parte, Singapur aplica incentivos tributarios sólo a empresas que cumplen metas de transferencia tecnológica, generación de empleo calificado y contribución a la innovación. La UNCTAD (2019) se alinea a este enfoque,[14] concluyendo que los incentivos focalizados y temporales son más efectivos para atraer inversiones de calidad sin erosionar la base fiscal. El Anexo 1 muestra la focalización económica por actividades, los factores de condicionamiento y mecanismos de supervisión aplicados en diversas ZEEs. Para elaborar una buena ley de ZEEs se requiere de un análisis profundo de estos casos, las lecciones aprendidas y mejores prácticas de diseño estratégico y gestión.
Anexo 1: Países con ZEE y Zonas Francas en el Mundo
[1] El Perú cuenta con 9 zonas económicas especiales (ZEEs) de administración estatal, las cuales han sido excluidas de los beneficios fiscales que otorga la nueva ley a las ZEEPs, superponiéndose a una gama de leyes dispersas: Zona Franca de Tacna (Ley N°27688) operada por el gobierno regional de Tacna, Zona Especial de Puno (Ley N°28864 inoperativa) CETICOs (Ley N°29704 y Ley N°29710) de Ilo, Matarani y Paita, gestionados por organismos públicos; Zonas Especiales de Desarrollo (ZED) de Paita y Matarani (Decreto Legislativo Nº842 y Ley Nº30446), supervisadas por los gobiernos regionales con apoyo del MINCETUR.
[2] UNCTAD (2019), Informe sobre las inversiones en el mundo: Las zonas económicas especiales. Naciones Unidas. Ginebra.
[3] En 1987 Irlanda creó el International Financial Services Centre (IFSC) para posicionar a Dublin como centro global de servicios financieros, mediante incentivos fiscales y un entorno regulatorio promocional cuya competitividad se proyecta hasta la actualidad. Véase Barry, F. (2007). Corporate tax policy and the Irish miracle: The role of FDI in Ireland’s economic success. The World Economy, 30(1), 63–77.
[4] En 2014 Irlanda inició la eliminación gradual del ‘doble irlandés’, para adecuarse a la normativa fiscal internacional. En 2016 la Comisión Europea concluyó que había otorgado ventajas fiscales indebidas a Apple, exigiéndole devolver 13 mil millones de euros en impuestos no pagados.
[5] Los ‘neoliberales criollos’ suelen ser, más bien, un caso especial de mercantilismo: enemigos a ultranza a cualquier incentivo tributario, salvo que favorezca a negocios o grupos allegados. En el Perú ‘neoliberal’ de Fujimori: incentivos tributarios en operaciones de fusión corporativa; a la importación de maquinaria y equipos mineros; exoneración del impuesto a la renta y del IGV a universidades privadas; reducción del impuesto a la renta de 30% a 15%, depreciación acelerada del 20% anual y recuperación anticipada del IGV a agroexportadoras; entre otros.
[6] Planteamientos que se sustentan en el principio de neutralidad fiscal postulado en Harberger, Arnold C. (1962). «The Incidence of the Corporation Income Tax.» Journal of Political Economy, vol. 70, N°3, pp. 215-240. University of Chicago Press. Véase también R.G. Lipsey y Kelvin Lancaster (1956). “The General Theory of Second Best”. The Review of Economic Studies, vol. 24, N°1, 1956-1957, pp. 11-32. Su ‘teorema del segundo mejor’ plantea que, ante alguna falla de mercado que no permite alcanzar el óptimo de Paretto, como puede ser la carencia de infraestructura y servicios de calidad en las ZEEs, tratar de suplir esa carencia (reflejada en altos costos de transporte) modificando otras condiciones por separado (i.e. otorgamiento de incentivos fiscales), podría crear nuevas distorsiones que en lugar de contribuir a alcanzar el óptimo nos alejaría de él.
[7] World Bank (2017). Special Economic Zones: An Operational Review of Their Impacts. Washington, D.C.: World Bank Group.
[8] Solow, Robert M. (1956). «A Contribution to the Theory of Economic Growth.» Quarterly Journal of Economics, vol. 70, N°1, pp. 65-94.
[9] Krugman, Paul (1991). «Increasing Returns and Economic Geography.» Journal of Political Economy, vol. 99, N°3, pp. 483-499.
[10] Kai A. Konrad (2009). Tax Competition in the Global Economy: A Multi-Dimensional Analysis. Princeton University Press. El autor plantea un juego de competencia fiscal entre países, en el que un país teme perder inversiones ante competidores que ofrecen exoneraciones fiscales, incentivando así la adopción de políticas similares, como un ‘equilibrio de Nash’. El primer pilar de la teoría de juegos no cooperativos es Nash, J. F. (1951). Non-Cooperative Games. Annals of Mathematics, 54(2), 286–295.
[11] Pigou, A. C. (1920). The Economics of Welfare. London: Macmillan.
[12] Una externalidad negativa ocurre cuando una actividad económica impone costos a otros (por ejemplo, contaminación ambiental), mientras que una externalidad positiva ocurre cuando una actividad económica genera beneficios a otros, sin compensación (por ejemplo, la transferencia de tecnología o la investigación).
[13] Porter, M. E. (1998). Clusters and the new economics of competition. Harvard Business Review, 76(6), 77–90; y Hausmann, R., & Rodrik, D. (2003). Economic development as self-discovery. Journal of Development Economics, 72(2), 603–633.
[14] UNCTAD (2019). Informe sobre las inversiones en el mundo 2019: Zonas económicas especiales. Naciones Unidas.
