¿Cuán transparente es la regla fiscal que limita la deuda pública a ser menor que el 30% del PBI?
La Ley Nº 30099, Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LFRTF), en su artículo 8 establece que “Dentro de los treinta días calendario siguientes que se verifique o se prevea que en los siguientes tres años la deuda bruta total del sector público es mayor al 30 por ciento del PBI, se modifica la Declaración de Política Macro Fiscal y la guía ex ante del resultado fiscal estructural del Sector Público No Financiero, incorporando las medidas de restricción de gastos o aumentos de ingresos que se consideren oportunas, acorde con el retorno a un nivel de deuda bruta menor al 30 por ciento del PBI en un plazo no mayor de siete años”.
Esta semana el Congreso aprobó la modificación de manera excepcional de la “guía ex ante” del resultado fiscal estructural para el periodo 2017 – 2021. La Ley aprobada por el Congreso modifica el tope del déficit estructural para el 2017 de 1.5% para 2.2% y para el 2018 de 1.0% para 2.0% y establece topes decrecientes del déficit estructural para el periodo 2019 – 2021 de 1.8, 1.5 y 1.0%. Adicionalmente la Ley establece que el déficit observado para 2017 no podrá ser mayor al 2.5% del PBI y señala que la propuesta es consistente con la regla fiscal de que la deuda bruta total del sector público no será mayor al 30% del PBI observado.
En la exposición de motivos de la Ley aprobada por el Congreso se sostiene que los nuevos topes de déficit propuestos llevarán la deuda pública de 23.3% del PBI registrada en el 2015 a 27.7% en el 2019 y que se estabilizará por debajo de 28% para el resto del periodo de gobierno garantizando de esta manera el cumplimiento de la regla fiscal de no superar el 30% del PBI en los próximos 3 años (ver Gráfico 1).
El escenario macroeconómico de la propuesta del gobierno contempla una elevación del déficit observado para 2017 de 1.8% a 2.5% del PBI, un incremento real del gasto público de 0.7% a 3.6% y un incremento del crecimiento real del PBI de 4.0-4.5% a 4.5-5.0%. Similares modificaciones se postulan para el resto del periodo 2018 – 2021.
La proyección de la evolución de la deuda pública, además de asumir un crecimiento bastante optimista del PBI, no toma en cuenta dos riesgos que podrían cambiar significativamente la evolución de la deuda pública como porcentaje del PBI y superar, en los próximos 3 años, el 30% establecido en la regla fiscal. Los dos riesgos no incluidos son la devaluación de la moneda y la materialización de los pasivos contingentes explícitos.
En la Tabla 1 se presentan los principales supuestos utilizados por el gobierno para definir la trayectoria de la deuda pública bruta como porcentaje del PBI. Estos supuestos son el crecimiento real del PBI, la inflación esperada, el déficit fiscal y la devaluación de la moneda. Los dos primeros supuestos aumentan el valor del PBI nominal; el déficit fiscal aumenta el stock de la deuda pública y la devaluación aumenta el valor en soles de la deuda pública denominada en dólares.
Los supuestos sobre la evolución del tipo de cambio son bastante conservadores sobretodo tomando en cuenta la inminente alza de las tasas de interés del FED americano y el desfasaje del sol frente a las monedas latinoamericanas. Aún más significativo en estas proyecciones es que no se haya considerado la evolución de la deuda contingente y los efectos sobre la deuda de su materialización.
Los pasivos contingentes son obligaciones fiscales cuyo valor y oportunidad de pago depende de la ocurrencia de hechos específicos e independientes. Por ejemplo, en caso de una demanda judicial contra el gobierno donde la sentencia aún no es firme, existe una contingencia que no se registra en el presupuesto de apertura mientras no se confirme la sentencia. Similar situación ocurre con los contratos de Asociación Publica Privada (APP); los pagos a los que el Estado está obligado como contrapartida de los que haga el ejecutor de la obra APP no se contabilizan como deuda pública bruta sino como deuda contingente, no afectan al presupuesto de apertura. En ambos casos la deuda sólo se registra en el presupuesto a posteriori en la etapa de ejecución.
Igual tratamiento se les da a las controversias internacionales y otras garantías o avales otorgados por el estado peruano a entidades u organismos del Sector Público. En la Tabla 2 se presenta la evolución de los pasivos contingentes del sector público no financiero para el periodo 2010 – 2016 y su materialización esperada para los próximos años.
La materialización esperada de la deuda contingente no está contabilizada en las proyecciones presentadas por el gobierno en su exposición de motivos de la Ley aprobada esta semana. Si a la proyección de la deuda pública realizada por el gobierno (Tabla 1) le agregamos la materialización esperada de la deuda contingente y los efectos de una devaluación moderada de la moneda, consecuencia de una elevación de las tasas de interés del FED americano, entonces tendríamos una evolución de la deuda pública que sobrepasaría el límite del 30% del PBI dentro de los próximos 3 años. Esta simulación se muestra en la Tabla 3.
La proyección de la deuda pública bruta se agravaría aún más si reducimos las proyecciones de crecimiento real del PBI planteadas por el gobierno y si incorporamos los efectos de un incremento de las tasas de interés que afectan el monto del servicio de una deuda pública creciente.
Las proyecciones de la Tabla 3 nos indican que las proyecciones presentadas por el gobierno en la exposición de motivos para justificar los cambios en los topes del déficit público no han sido transparentes en el sentido de no incluir todas las fuentes de riesgo que afectan la probable evolución de la deuda pública como porcentaje del PBI nominal. Nuestras simulaciones revelan que no se ha respetado el numeral 8.3 del Artículo 8 de la Ley No. 30099. La Ley aprobada viola el principio de prudencia fiscal consagrado en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y abre las puertas a un crecimiento exponencial de la deuda pública.
Ante esta situación, el gobierno debería aplicar las medidas correctivas que se establecen en el artículo 8 de la citada Ley, incorporando las medidas de restricción de gastos o aumentos de ingresos acordes con el retorno a un nivel de deuda bruta menor al 30 por ciento del PBI. La experiencia nos indica que cuanto más tiempo se demoren las medidas correctivas mayor será el costo social del ajuste.
