La política fiscal del gobierno de Humala se caracterizó por un aumento desmedido del gasto público, especialmente el gasto corriente, acompañado de reducciones de impuestos. Esta política generó un incremento de los déficits fiscales y de la deuda pública. El gobierno de PPK intentó infructuosamente elevar la recaudación mediante una reducción de tasas (inefectivo régimen MYPE, disminución del IGV no materializado, fallida amnistía para repatriación de capitales) a la vez que incrementó el gasto público, generando la elevación del déficit fiscal a niveles no vistos desde los años 80.
El gobierno de Vizcarra (a pesar de las aparentes contradicciones entre el primer ministro y el ministro de economía) apunta a un significativo aumento de la recaudación y a un aumento de la inversión pública (aceleración de obras en regiones) acompañados de una tímida reducción de los gastos corrientes (corte de los gastos “superfluos”).
De acuerdo con el ministro Tuesta, el aumento de la recaudación vendría del aumento de las tasas de los impuestos (el reciente aumento del ISC a varios productos es un ejemplo) y de un aumento de la labor fiscalizadora de la SUNAT (“hemos tenido dobermans rabiosos y ahora tenemos chihuahuas”).
En esta entrega hacemos uso del concepto “Tax Gap” (recomendado por el FMI) para hacer un análisis de las políticas presentadas por el gobierno y determinar si estas apuntan en la dirección correcta. El Tax Gap (análisis de brechas tributarias) consiste en identificar para cada tipo de impuesto su máxima recaudación potencial. Por ejemplo, para el IGV la máxima recaudación potencial esta dada por la tasa del IGV (18%) multiplicada por su base imponible, en este caso el valor agregado o PBI. En el año 2017, el PBI fue 700 mil millones de soles, por lo tanto, la recaudación potencial del IGV (700 x 0.18) debería ser 126 mil millones. Sin embargo, la recaudación efectiva fue de apenas 54 mil millones (7.9% del PBI).
La diferencia entre la recaudación potencial y la recaudación efectiva se conoce como la brecha tributaria (Tax Gap). La existencia de la brecha tributaria se debe tanto a la política tributaria fijada por el MEF como a la labor del ente recaudador.
En el Diagrama 1 se presentan las principales brechas tributarias cuya responsabilidad corresponden a la SUNAT y al MEF. El área GHCD (en rojo) corresponde a la recaudación que se deja de percibir como consecuencia de la política tributaria definida por el MEF. A esta brecha se le conoce como brecha de política tributaria. El área ABHG (en verde y naranja) corresponde a la recaudación bajo la responsabilidad de la SUNAT. El área en verde corresponde a la recaudación que se deja de percibir por la ineficacia de la SUNAT y se le conoce como brecha de incumplimiento.
La brecha de política tributaria a su vez se descompone en: (i) Elusión que corresponde al aprovechamiento de vacíos legales para evitar o minimizar el pago de impuestos. Por ejemplo, tener varias razones sociales para un mismo negocio, a fin de evitar superar el límite de ventas necesario para estar en el régimen simplificado (RUS). (ii) Gastos Tributarios que corresponde a las exoneraciones, tasas reducidas o incentivos otorgados por el gobierno para zonas o actividades especiales como la exoneración de IGV a la zona de selva o a la actividad agrícola. (iii) Provisiones Ordinarias que corresponde a las disposiciones en la ley que justificadamente exoneran del pago de impuestos como, por ejemplo, el IGV a las exportaciones o aranceles de importación a bienes provenientes de países con los que se ha suscrito TLCs.
La brecha de incumplimiento, de responsabilidad de la SUNAT, se descompone en: (i) Informalidad que corresponde a las empresas o personas que ejerciendo una actividad lícita gravable no figuran en los registros de la SUNAT y por lo tanto fuera del alcance de los controles de esta. (ii) Contrabando y otras actividades ilícitas que tampoco aparecen en el registro de contribuyentes de la SUNAT. (iii) Evasión que corresponde a las actividades de los contribuyentes que figurando en el registro de la SUNAT no pagan la totalidad del impuesto debido a que declaran sólo una parte de sus ventas, o utilizan débitos o créditos tributarios indebidos.
¿Cuál es la importancia del Tax Gap? Nos permite identificar donde están los grandes problemas para priorizar su solución. De otra manera podríamos estar atacando un problema que no es el más importante o que no nos lleva a una solución permanente. ¿Estará el gobierno utilizando este tipo de metodología para hacer un diagnóstico de la política fiscal? La impresión que deja el actual gobierno es que está actuando más como bombero, atacando temas aislados, que, con criterio técnico con visión de conjunto.
Veamos el caso del IGV. En el diagrama 2 presentamos el Tax Gap del IGV. Por simplicidad presentamos el Tax Gap en porcentaje del PBI. La recaudación potencial del PBI es 18% del PBI ya que su tasa legal es 18%. Sin embargo, la recaudación efectiva es apenas el 7.9%. Una rápida lectura del diagrama nos permite identificar que los principales problemas asociados a la recaudación del IGV son la informalidad, el contrabando y los gastos tributarios.
De este rápido diagnóstico, se infiere que la SUNAT debería concentrarse en combatir el contrabando que es una fuente importante de pérdida de recaudación, pero también de incentivo a la informalidad. Basta ver los absurdos niveles de informalidad y contrabando a pocos metros de la sede central de la SUNAT en las avenidas Wilson y Grau. Por el contrario, la SUNAT propone la generalización de la factura electrónica que va a ayudar a reducir la evasión, pero solamente de los contribuyentes ya registrados y que probablemente contribuirá a fomentar mayor informalidad y mayor contrabando.
Una política mas coherente con el diagnóstico presentado seria eliminar los gastos tributarios de los productos agrícolas que reducirían significativamente los niveles de informalidad de toda la cadena de producción y comercialización asociado al sector agrícola y un combate sin cuartel al contrabando (no es posible que no exista sede de la SUNAT en Juliaca). De esta forma se estarían combatiendo las tres mayores brechas del IGV. Análisis similares pueden ser realizados para el impuesto a la renta, selectivo y otros impuestos. La reforma tributaria no se puede improvisar y debe venir acompañada de una reforma de la SUNAT.
