Esta semana el Gobierno presentó un pedido de facultades legislativas que abarcan seis áreas: reforma tributaria, gestión económica, reconstrucción y cierre de brechas en infraestructura, lucha contra la corrupción, protección de personas en situación de violencia y modernización del Estado. La más ambiciosa es la reforma tributaria que busca la modificación de la Ley del Impuesto a la Renta y el IGV para fomentar la inversión y el uso de comprobantes de pago, así como el fortalecimiento de la Sunat.
El premier Villanueva en su pedido de facultades legislativas señaló que el objetivo del Gobierno será reducir el déficit fiscal hasta el 2021 y aumentar la presión tributaria. El premier mencionó que “…para lograr dicho incremento no recurriremos al facilismo de aumentar significativamente las tasas de impuestos. Apostaremos, principalmente, por hacer más eficiente la labor recaudadora de la Sunat”.
El titular de la PCM agregó “…se reforzará el uso de herramientas digitales que potencien su capacidad recaudadora”. Por otro lado, refiriéndose a las exoneraciones tributarias el premier indicó “…proponemos sustituir gradualmente las exoneraciones tributarias por una asignación directa y equivalente, que sea destinada a fondos de las mismas regiones”.
Del mensaje del premier, queda claro que la estrategia del Gobierno en materia tributaria será reducir el número de contribuyentes en los regímenes especiales (RUS, RER y otros), universalizar el uso de la factura electrónica, reducir algunas exoneraciones tributarias y alinear con los vecinos de la región los impuestos selectivos. El Gobierno apuesta a que la generalización del uso de la factura electrónica y la potenciación de la labor fiscalizadora de la Sunat reducirá significativamente la evasión y la informalidad.
¿Es correcta esta estrategia? A nuestro entender no es la más apropiada porque parte de un diagnóstico equivocado. La informalidad y la evasión no se reducen por decreto o por el uso de herramientas digitales sofisticadas. La rigidez del mercado laboral peruano es un buen ejemplo. Para sobrevivir, el empresario tiene que optar entre cerrar su negocio e irse a otro país o convertirse en informal. Además, el sistema tributario induce la informalidad.
Pongámonos en el caso de un contribuyente del RUS que paga ahora 20 soles al mes y lo obligamos a emitir facturas electrónicas y a pagar 500 soles al mes. El contribuyente o cierra su negocio o se convierte en informal. O el caso de un contribuyente en Iquitos que mañana tiene que pagar 18% más por que se elimina la exoneración del IGV. En este caso el contribuyente optará por cerrar su negocio o contrabandear su mercadería y convertirse en informal. En ambos casos la recaudación cae, aumenta la evasión y la informalidad.
¿Qué es lo que se debe hacer entonces? Se requiere un análisis integral de la reforma tributaria que abarque todos los aspectos relevantes del sistema tributario tanto directo como indirecto (política y administración tributaria). A esta metodología de diagnóstico se le conoce como análisis de brechas tributarias (Tax Gap Analysis). Es el enfoque recomendado por el FMI, especialmente cuando se trata de reformas tributarias integrales.
Para ilustrar la metodología antes referida para el caso del IGV, en la Tabla 1 se presenta la evolución de la recaudación neta del IGV por sector económico para los años 2007 – 2016. Los datos se han tomado de las cuentas nacionales publicadas por el INEI que toman en cuenta el sector formal e informal de la economía. Observamos que más del 50% de la recaudación del IGV proviene del sector manufactura. El aporte del sector minería e hidrocarburos es insignificante. De qué nos sirve la factura electrónica si el PBI del sector minería crece a 7% pero el de manufactura cae por cuatro años seguidos. 
El análisis se torna más dramático si observamos la evolución de las “tasas efectivas” del IGV por sector económico. La tasa efectiva del IGV se define como la relación porcentual entre el IGV recaudado y el valor agregado. La base imponible del IGV es el valor agregado (PBI) que es equivalente al valor bruto de la producción (ventas totales) menos el valor de los insumos utilizados en la producción de los bienes o servicios (consumo intermedio). La tasa legal del IGV actualmente es 18%. Por lo tanto, uno esperaría que el IGV recaudado por sector económico sea el 18% del PBI (valor agregado) del sector. Si la tasa efectiva es diferente a la tasa legal es porque existen distorsiones generadas por las exportaciones con tasa cero, exoneraciones, contrabando, informalidad, evasión, etc.
En la Tabla 2 se presenta la evolución de las tasas efectivas del IGV por sector económico para el periodo 2007 – 2016. Notamos que el sector manufactura no solo es el sector que más recauda, sino que es el sector que tiene una tasa efectiva muy superior a la tasa legal de 18%. Los demás sectores, con excepción del sector telecomunicaciones en los últimos años, exhiben tasas efectivas inferiores a la tasa legal de 18%.
El sector minero, por ejemplo, exhibe una tasa efectiva de alrededor del 0,5% (muy por debajo de la tasa legal del 18%) porque casi la totalidad de su producción es exportada con tasa cero que les permite inclusive recibir la devolución del IGV pagado en sus insumos.
El sector manufactura merece especial análisis. Su tasa efectiva ha venido en aumento y ya bordea el 30%. La razón de esta aparentemente excesiva tasa es el contrabando y la informalidad. El sector paga el IGV por sus ventas, pero no puede deducir (aplicar el crédito) el IGV de gran parte de sus compras porque estas provienen de sectores que no pagan IGV (sector agrícola, contrabando, o informales). En este caso las exoneraciones al sector agrícola no solo impactan en la recaudación del sector agropecuario, sino que elevan la tasa efectiva del IGV al sector manufactura.
El sector manufactura, sobre todo subsectores como el textil, confecciones y calzado, cigarrillos, se ven afectados por el contrabando y el dumping predatorio de los países asiáticos. Al no combatir el contrabando, se pierde recaudación, pero también se inicia una cadena de informalidad que incide mayormente sobre el sector manufactura porque genera competencia desleal entre las empresas formales y las informales.
Las medidas propuestas por el Gobierno en materia tributaria seguramente van a permitir que la Sunat sea más eficiente en el control de las empresas formales, pero difícilmente van a disminuir la informalidad. La Sunat haría bien en priorizar el combate al contrabando. Por su parte el Gobierno debería concentrarse en reactivar el sector manufacturero que es la fuente principal del IGV. Una reforma laboral para flexibilizar el mercado laboral y medidas para frenar el dumping predatorio de los productos asiáticos serían medidas más efectivas que el tipo de reforma tributaria que se quiere implementar.
