En entregas anteriores hemos comentado sobre los errores estratégicos que cometieron los gobiernos de Humala y PPK por falta de una adecuada evaluación de sus políticas fiscales. Esos son los casos del gaseoducto del sur, que se le exoneró del SNIP, la nueva refinería de Talara, la expansión del programa Juntos, la creación del régimen tributario MYPE, la fallida reducción del IGV, etc. El nuevo gobierno de Vizcarra pareciera que continua con esta mala práctica. Las marchas y contramarchas en el ISC y en otros temas de política fiscal así lo revelan.
El caso más reciente de esta falta de evaluación adecuada es el debate sobre la conveniencia de prorrogar la Ley de promoción del sector agrario (Ley N° 27360). Inicialmente la prórroga de la Ley 27360 formaba parte del pedido de facultades que el Ejecutivo solicitó al Congreso. A los pocos días el ejecutivo la retiró del pedido de facultades y más bien el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) ha iniciado una campaña para derogarla. Lo peor del caso es que parece que la mayoría parlamentaria también es parte de esta campaña. La Comisión Agraria del Congreso ha emitido un pre-dictamen sobre 11 proyectos de ley sobre la materia después de recibir opiniones de 17 entidades del estado y gremiales. En este pre-dictamen se recomienda prorrogar la Ley 27360 por 10 años, pero con modificaciones que desvirtúan los beneficios tributarios y laborales.
¿Por qué el ejecutivo, y en este caso también el Congreso, están cometiendo un error de evaluación de la Ley de Promoción del Sector Agrario? Porque lo que debería estar siendo evaluado es la conveniencia de la ampliación de los beneficios de la Ley 27360 a toda la economía y no su prórroga sólo para el sector agrario.
El éxito de la Ley 27360 es irrefutable tanto en la generación de trabajo formal, como en crecimiento de las exportaciones, productividad y recaudación tributaria. Tan es así, que hasta sus detractores argumentan que ya ha cumplido sus objetivos y por lo tanto hay que derogarla porque se está beneficiando sólo al sector agroindustrial.
Por ejemplo, se argumenta que la Ley 27360 otorga beneficios tributarios (Gastos Tributarios) de 250 millones de soles anuales como consecuencia de las tasas reducidas de impuesto a la renta, tasa de EsSalud y otros conceptos. Esta argumentación revela un total desconocimiento de lo que es un beneficio tributario. El monto del beneficio tributario (250 millones) se origina como consecuencia de la existencia de una base imponible (en este caso la ganancia neta de las empresas del sector agrícola). Si no hubiese ganancia neta no habría beneficios tributarios (una tasa reducida de una base imponible cero o negativa no genera beneficios tributarios). Esto es lo que se llama elasticidad en economía. Por lo tanto, la verdadera evaluación hay que hacerla en términos de costo de oportunidad y no monto absoluto. Y este tipo de evaluación no lo ha hecho ni el gobierno ni la Comisión Agraria. Un simple análisis revela que los 250 millones que estima la SUNAT es producto del éxito de Ley en promover el crecimiento del sector agroexportador. Si no hubiese habido crecimiento del sector, ni generación de empleo formal seguramente los beneficios tributarios serian mínimos.
Es verdad que en una economía de mercado sólo deben existir beneficios tributarios si se aplican a todos los sectores por igual. El caso de la Ley 27360 es un caso en el que los beneficios no se aplican a todos los sectores. Sin embargo, existen dos formas de eliminar los beneficios tributarios. La primera es simplemente eliminar el beneficio al sector agropecuario. La segunda es aplicar el beneficio a toda la economía. Si el beneficio ha sido un éxito en el sector agropecuario entonces lo lógico es aplicarlo a todos los sectores.
Una de las razones del éxito de la Ley 27360 es la flexibilidad laboral para contrataciones por tiempo indeterminado. Es justamente la inflexibilidad laboral en el resto de los sectores la que traba la inversion y el crecimiento del trabajo formal. La experiencia del régimen de promoción del sector agropecuario revela que el camino correcto es bajar las tasas para todos. Esto es lo que no ven ni el ejecutivo ni nuestros congresistas. Si aplicamos la experiencia ganada (lessons learned) en el sector agropecuario a toda la economía en términos de generación de trabajo formal otra seria nuestra realidad respecto a los niveles de informalidad del mercado laboral actualmente existentes.
Por lo tanto, el debate sobre la Ley 27360 va más allá de un beneficio a un sector en particular. El verdadero debate es sobre el futuro del modelo económico consagrado en la Constitución. El régimen de flexibilidad laboral, tributario y previsión social contemplado en la Ley de promoción del sector agropecuario se aproxima más al modelo consagrado en la Constitución que el régimen imperante en el resto de la economía. El ejecutivo y el Congreso tiene una oportunidad de oro para profundizar el modelo económico que tan buenos resultados nos ha dado en los últimos 25 años.
Si el régimen laboral que se aplica al sector agrario se aplicara a toda la economía podríamos esperar resultados similares en la formalización del mercado laboral. Es decir, el empleo formal de toda la economía podría crecer 51.65% (ver Tabla 1). Ese nivel de crecimiento del mercado laboral formal permitiría reducir la informalidad laboral del actual 72% a 36% y aumentar la productividad de toda la economía significativamente.
Es evidente que el problema más agudo de la economía peruana en la actualidad es la informalidad laboral. El MTPE debe priorizar la creación de trabajo formal antes que aumentar los sobrecostos laborales asociados a la rigidez del mercado laboral. Una evaluación que se basa en el incremento de los beneficios laborales que solo los reciben un 30% de los trabajadores y que incrementan la brecha con el trabajador informal es un sin sentido.
El caso de EsSalud es otro caso muy ilustrativo de los vicios que se cometen en la evaluación del régimen de promoción agropecuaria. Se aduce que el pago de una contribución de 4% en el régimen agrario frente al 9% del régimen general crea un forado en el financiamiento de EsSalud. Como en el caso del impuesto a la renta el forado es hipotético ya que si no se hubiese creado el empleo formal asociado a la inversion en el sector agropecuario el forado hubiese sido peor.
El problema de EsSalud es el bajo número de aportantes que está asociado al número de empleos formales de la economía. El problema no es la tasa de contribución. Si se dobla el número de trabajadores formales se dobla el número de aportantes y se podría hasta reducir la tasa de contribución. Este ejemplo ilustra la importancia de priorizar la creación de trabajo formal sobre el nivel de beneficios que recibe cada trabajador.
El debate sobre el régimen de promoción agrario es el típico caso que surge de un mal diagnóstico. Si el diagnostico es equivocado, el remedio que se receta es el equivocado y casi siempre lleva al empeoramiento de la enfermedad. El ejecutivo y el congreso aún están a tiempo de recapacitar, y solicitar un nuevo diagnóstico que priorice la generación de empleo formal.
