En el contexto de la reciente aprobación de la ley que otorga exoneraciones fiscales agresivas e indiscriminadas para empresas que se instalen en Zonas Económicas Especiales Privadas (ZEEPs), en mi artículo anterior (https://alertaeconomica.com/incentivos-fiscales-zonas-economicas-especiales-panacea-o-veneno/) analicé los dilemas que plantea su aplicación desde una perspectiva de evaluación rigurosa de su impacto económico y social y del costo-beneficio para el país en su conjunto. En esta entrega realizo un balance de las lecciones aprendidas tanto, tanto desde una perspectiva teórica como desde la evidencia empírica de casos de éxito y fracaso.
El Desafío es Atraer Inversionistas de Alto Impacto
En un contexto de intensa competencia mundial por reducir impuestos, aplicar exoneraciones fiscales agresivas indiscriminadas no es una política que por sí sola vaya a atraer a los Inversionistas de Alto Impacto (IAI) potencial, que son los que necesita un país en desarrollo. Este tipo de inversionistas suelen valorar más otro tipo de incentivos o ventajas tangibles e intangibles que pueda brindar el país receptor. En cambio, este tipo de política suele atraer como moscas a una gama de Inversionistas de Bajo Impacto (IBI) potencial, de perfil oportunista cortoplacista.
Defino como IAI a inversionistas que pueden aportar significativamente al país en términos de transferencia de tecnología avanzada, inversión en investigación y desarrollo (I+D+i), creación de empleos formales, bien remunerados y con valor agregado, así como una contribución significativa al PBI nacional y al desarrollo económico local de la ZEE.
Los IBI son, en cambio, inversionistas que aportan muy poco al país y a la localidad de la ZEE en términos de esos mismos factores de impacto: inversión mínima en I+D+i, uso de tecnología obsoleta o de baja calidad, creación de empleos de baja calidad y mal remunerados, contribución mínima al PBI y a la economía local.
Los IAI destacan por su aporte estratégico al desarrollo, su generación de valor agregado y su compromiso de permanencia a largo plazo generando impactos sostenibles en la ZEE, mientras que los IBI destacan por su bajo compromiso de permanencia a largo plazo y su carácter oportunista orientado al aprovechamiento especulativo de ‘gangas tributarias’ durante el tiempo que duren.
Qué podemos Aprender de la Teoría y la Evidencia Empírica
Haciendo un balance general de los casos de éxito y fracaso en todo el mundo, así como de las posturas teóricas neoliberal, pragmática y de focalización condicionada respecto a la aplicación de incentivos tributarios en ZEEs, queda claro que establecer estas zonas es esencial para generar sinergias que impulsen un desarrollo productivo competitivo y sostenible. Así también, aplicar incentivos fiscales dentro de ellas puede ser útil para atraer inversiones, siempre que se enmarquen en un sistema de incentivos focalizados y condicionados debidamente monitoreados.
Al contrario, una política de incentivos fiscales agresivos e indiscriminados puede tener un impacto desastroso en la sostenibilidad fiscal, mientras que su impacto en el desarrollo suele ser muy débil, debido a que las ZEEs tienden a saturarse de IBIs sin patrimonio reputacional y con perfil de empresas zombis, carentes de ventajas competitivas, que sobreviven gracias a gozar de exoneraciones tributarias.
Efectivamente, la evidencia empírica (analizada a fondo en mí anterior artículo) demuestra que la ‘solución óptima’ para las ZEEs reside en aplicar incentivos fiscales y no fiscales focalizados en actividades económicas estratégicas y de alta competitividad potencial, de vigencia temporal y estrictamente condicionados al cumplimiento de metas medibles de inversión en I+D+i, generación de empleos de calidad, performance exportadora, contribución al desarrollo nacional, regional y local.
Con el tiempo han disminuido las bondades de aplicar incentivos fiscales agresivos e indiscriminados por parte de los países receptores de Inversión Extranjera Directa (IED). Ante la ausencia de condicionalidades, este tipo de política sigue siendo un imán pero que atrae primordialmente a inversionistas que buscan mudarse ahí donde puedan evitar pagar impuestos. No así para los que planean inversiones estratégicas con miras a desarrollar ventajas competitivas a largo plazo. Para éstos cuenta cada vez más la estabilidad de las reglas de juego, la calidad de la gobernanza de la ZEE, la estabilidad política, la infraestructura logística, las ventajas de localización, las sinergias con proveedores, disponibilidad de mano de obra calificada, etc.
Mientras más estratégicas e intensivas en I+D+i sean sus inversiones, los IAI demandarán más ventajas intangibles derivadas de un Estado receptor confiable, que planifica su desarrollo e infraestructura a largo plazo y con credibilidad en el cumplimiento de metas y proyectos priorizados.
Limitante Institucional Internacional a los Incentivos Fiscales en ZEEs
La demanda por ventajas extra fiscales en ZEEs se ha visto reforzada por la creciente presión social y reputacional a la que están sujetos los IAI ante las mayores exigencias por parte de consumidores, inversores asociados y organismos internacionales, para adoptar prácticas fiscales responsables, alineadas a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cooperación Tributaria Internacional.[1]
En 2021 la OCDE había liderado un acuerdo respaldado por más de 140 países, que supone aplicar un ‘impuesto mínimo global’ de 15% sobre los beneficios de las empresas multinacionales. Lo que implicaría que, si una multinacional se beneficia de una tasa efectiva menor al 15% en una ZEE, su país de origen podría recaudar la diferencia hasta alcanzar dicho porcentaje. El efecto de este acuerdo sería reducir la eficacia de los incentivos fiscales en las ZEEs, con un efecto colateral de engrosamiento de las arcas fiscales de los países avanzados, en perjuicio de los menos desarrollados, durante el tiempo de ajuste.
Sin embargo, la cantidad de países que han ratificado y puesto en efecto el impuesto mínimo global del 15% aún es limitada en comparación con los más de 140 países que respaldaron dicho acuerdo. Aunque regiones como la Unión Europea han avanzado significativamente con directivas vinculantes, Estados Unidos, China e India son importantes casos de retraso en su implementación.
Pilares de un Sistema de Zonas Económicas Especiales Competitivas
Todo sistema de ZEEs competitivo descansa en cinco pilares: (1) un solo marco normativo e institucional sistémico, eficiente y transparente; (2) un sistema de planeamiento y gestión de ZEEs articulado a un sistema de planeamiento del desarrollo territorial; (3) un sistema de priorización de inversiones y de financiamiento de infraestructura y servicios; (4) un sistema de incentivos fiscales y no fiscales focalizado en actividades económicas estratégicas debidamente priorizadas; y (5) un sistema de monitoreo, evaluación y supervisión.
Este marco general debería ser una Política de Estado dentro del marco del Acuerdo Nacional que derive en una estrategia concreta dentro del “Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2050”, de cumplimiento obligatorio para el Ejecutivo y el Congreso de la República.
Toda empresa inversora dentro de una ZEE debe comprometerse a metas a ser monitoreadas permanentemente y evaluadas periódicamente por la administración de cada ZEE, bajo la supervisión de una agencia nacional experta en planeamiento multisectorial del desarrollo, con poder para realizar ajustes no discrecionales a las metas de acuerdo a ley, así como para sancionar incumplimientos y cortar la aplicación de incentivos en el caso de empresas que no generen valor económico y se alejen de sus metas comprometidas. En el Perú el organismo llamado a cumplir este rol es el CEPLAN, por su carácter multisectorial y altamente técnico.
Mientras una ZEE tenga más ventajas de infraestructura y conectividad, menos necesidad tendrá de incentivos fiscales para atraer inversión. Reglas de juego tributarias simples y transparentes pueden atraer más inversión que tasas de impuestos extremadamente bajas. El 15% propugnado por la OCDE o el 12.5% aplicado en Irlanda como impuesto a la renta, podrían ser un piso de referencia.
La ‘solución óptima’ debe estructurarse en función a la propia realidad del país, a la luz de las lecciones aprendidas de la casuística mundial. Los casos de éxito son irrepetibles; los contextos cambian con el tiempo y de país a país. Por ejemplo, no es lo mismo un impuesto bajo en un país de tradición gubernamental arbitraria y corrupta que en uno donde reina la transparencia. Los legados reputacionales y la credibilidad del sistema político son cruciales.
La intensa competencia entre países por atraer inversión a punta de incentivos fiscales viene desembocando en una reducción cada vez más generalizada de impuestos, tendiente a debilitar la recaudación fiscal al punto de dejar a los países en desarrollo sin recursos suficientes para financiar servicios básicos.[2] Con el agravante de que, ante esta competencia desenfrenada, la inversión atraída tiende a ser cada vez más especulativa y de bajo valor agregado.
Vacíos en Política de ZEE en el Perú
El Perú carece de una política integral para las ZEEs, incluyendo un marco normativo único y una estrategia de desarrollo territorial coherente que las respalde. Actualmente, cada ZEE es creada bajo leyes y decretos independientes, generando un sistema fragmentado y desarticulado que limita su capacidad para cumplir objetivos nacionales. Esta dispersión normativa dificulta la supervisión, el monitoreo de resultados y la aplicación uniforme de incentivos fiscales y no fiscales.
Las ZEE peruanas ofrecen beneficios fiscales sin condicionalidades, metas claras ni mecanismos de evaluación de desempeño. No están alineadas con los planes de desarrollo regional ni con estrategias de clústeres económicos locales, lo que las aísla de las cadenas de valor que podrían impulsar su impacto transformador. La falta de articulación entre las ZEE y las prioridades de desarrollo nacional genera riesgos de ineficiencia y desperdicio de recursos públicos.
La situación se agravó con la aprobación de la Ley de Zonas Económicas Especiales Privadas (ZEEP) en diciembre de 2024, que introdujo exenciones fiscales extremas —como la eliminación total del impuesto a la renta durante los primeros cinco años— sin establecer metas de resultados o mecanismos de monitoreo.
Este esquema es más generoso que modelos internacionales exitosos como Polonia o Singapur, que priorizan incentivos condicionados a la generación de empleo, exportaciones y transferencia tecnológica.
Sin análisis de costo-beneficio detallado, esta ley pone en riesgo recursos fiscales valiosos, especialmente cuando el Estado necesita financiamiento para infraestructura básica en zonas objetivo como Chancay y Ancón. Además, su diseño desarticulado puede ahuyentar a inversionistas estratégicos y atraer a aquellos interesados únicamente en maximizar beneficios fiscales de corto plazo.
Hacia una Ley General de ZEE con Flexibilidad Regional
Frente a estos vacíos, urge reemplazar la actual normativa amorfa por una “Ley General de ZEE con Flexibilidad Regional”, que establezca un marco uniforme y estratégico para todas las ZEE públicas y privadas. Esta ley debe garantizar coherencia, eficiencia y previsibilidad, alineándose con las mejores prácticas internacionales. Entre sus ejes centrales, se propone:
Requisitos claros para incentivos fiscales y no fiscales: Condicionar beneficios a metas de generación de empleo formal, transferencia tecnológica, sostenibilidad ambiental y contribución a cadenas de valor.
Planes operativos integrados: Vincular las ZEE a un “Plan Nacional de Desarrollo de Zonas Económicas Especiales”, alineado al Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2050 y a los planes regionales.
Supervisión independiente y transparente: Delegar la supervisión y monitoreo al CEPLAN, con base en un sistema de indicadores clave de desempeño (KPI) para medir el impacto en empleo, exportaciones, innovación y sostenibilidad.
Focalización en sectores estratégicos: Centrar las ZEEs en actividades de alto valor agregado, como tecnología avanzada, agroindustria sostenible y manufactura especializada.
Participación privada y sostenibilidad: Establecer incentivos para la participación privada en infraestructura y desarrollo, junto con mecanismos de financiamiento mixto.
Un Llamado a la Acción
El Perú no puede seguir apostando por parches normativos y medidas aisladas que perpetúan la ineficiencia de sus ZEE. Es momento de una transformación audaz: una “Ley General de ZEE con Flexibilidad Regional” que convierta a estas zonas en verdaderos motores de desarrollo económico inclusivo y sostenible. Este marco permitirá atraer inversiones estratégicas, generar empleos formales, y fomentar cadenas de valor locales, posicionando al Perú como un referente en competitividad regional.
Para que las ZEEs se conviertan en un legado de progreso, es imperativo actuar de inmediato. Cada día que pasa bajo el esquema actual, el país sacrifica oportunidades de crecimiento, desarrollo regional y sostenibilidad, con el riesgo de debilitar su posición fiscal. Es hora de construir un sistema robusto y estratégico, alineado a las necesidades de las regiones y las mejores prácticas internacionales. La decisión está en nuestras manos: avanzar con una política seria y visionaria o mantener un statu quo que ya ha demostrado sus límites.
Anexo: Estructura de Contenido para una Nueva Ley General de ZEE con Flexibilidad Regional
- Preámbulo:
- Contexto y objetivos del establecimiento de Zonas Económicas Especiales.
- Alineación con los planes de desarrollo nacional y regional.
- Definiciones y Principios Generales:
- Definición de ZEE y ZEEP.
- Principios de sostenibilidad, inclusión y competitividad.
- Marco Normativo e Institucional:
- Creación de un marco único y sistémico para todas las ZEEs.
- Roles y responsabilidades de las instituciones encargadas (CEPLAN, gobiernos regionales, privados).
- Clasificación de Zonas:
- Tipologías de ZEE: Industriales, comerciales, agroindustriales, tecnológicas, etc.
- Flexibilidad regional basada en características socioeconómicas y recursos locales.
- Incentivos Condicionados y Priorización Sectorial:
- Beneficios fiscales y no fiscales vinculados a metas específicas: generación de empleo formal, exportaciones, transferencia tecnológica.
- Temporalidad de los beneficios y reducción progresiva de tasas.
- Priorización de sectores de alto valor agregado, como tecnología avanzada, agroindustria sostenible y manufactura especializada.
- Planes de Desarrollo Integrados:
- Vinculación con el Plan Estratégico Nacional al 2050.
- Integración con clústeres regionales y cadenas de valor.
- Infraestructura y Financiamiento:
- Mecanismos de financiamiento mixto (público-privado).
- Estrategias para desarrollar infraestructura logística, tecnológica y social.
- Supervisión y Evaluación:
- Sistema de monitoreo y evaluación basado en indicadores clave (KPI).
- Mecanismos para ajustes y sanciones en caso de incumplimiento.
- Participación Privada:
- Incentivos para la inversión privada en infraestructura y servicios.
- Regulación para evitar especulación y garantizar compromiso a largo plazo.
- Disposiciones Finales y Transitorias:
- Mecanismos para la transición de las leyes actuales hacia el nuevo marco normativo.
- Plazos para implementación.
[1] En diciembre de 2023, la Asamblea General de la ONU adoptó la Resolución 78/230, estableciendo un comité intergubernamental encargado de redactar los términos de referencia para esta convención, con el objetivo de fortalecer la cooperación internacional para combatir la evasión y elusión fiscales, asegurando que las empresas multinacionales y las personas con altos patrimonios contribuyan equitativamente.
[2] Ibid. Véase también Michael Keen y Kai A. Konrad. Tax Competition and Tax Coordination When Countries Differ in Size. Review of Economic Studies, vol. 63, 2002, pp. 447-474. Este artículo extiende la teoría al caso de países asimétricos, muy relevante para economías emergentes con ZEEs.
